II SAB/Wa 91/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie WSA Izabela Głowacka-Klimas, Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi W. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie. Pismem z dnia [...] września 2017 r. W. K. skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o ustalenie, że podlega wyłączeniu wobec niego stosowanie art. 15c i art. 22a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708); zwanej dalej ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270). Pismem z dnia [...] października 2017 r. organ zawiadomił wnioskodawcę, na podstawie art. 36 K.p.a., o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia [...] maja 2018 r. wobec konieczności wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia czynności wyjaśniających. Tego samego dnia, tj. [...] października 2017 r. organ wystąpił do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o przekazanie informacji, czy wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenie oraz podanie, jakie okresy pracy i służby, w jakich formacjach stanowią podstawę powyższego świadczenia. Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA odpowiedział na wezwanie organu pismem z dnia [...] grudnia 2017 r., w którym poinformował, że wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej. Został zwolniony ze służby w Komendzie Powiatowej Policji w S. w dniu [...] stycznia 2010 r. Do pisma dołączono wydaną na podstawie art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym decyzję o ponownym ustaleniu wysokości emerytury z dnia [...] sierpnia 2017 r., wydaną na podstawie art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym decyzję o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej z dnia [...] sierpnia 2017 r. oraz otrzymaną informację z Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (IPN) z dnia [...] marca 2017 r. o pełnieniu przez wnioskodawcę służby na rzecz totalitarnego państwa w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych w art. 13b wskazanej ustawy. O przekazaniu tych informacji Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA poinformował wnioskodawcę. Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. organ wystąpił do Komendanta Głównego Policji z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu jego służby, które pozwolą ocenić spełnienie przez niego przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, w tym zwłaszcza informacji dotyczącej stanowisk zajmowanych w trakcie służby i pełnionych funkcji, awansów w stopniu służbowym, podwyżek, dodatków do uposażenia o charakterze uznaniowym, opinii służbowych ze wskazaniem okresów opiniowania i ogólnej oceny, a także informacji o złożonych podziękowaniach, otrzymanych orderach i odznaczeniach, udzielonych wyróżnieniach, dokumentach (w tym zaświadczeniach) potwierdzających pełnienie służby w warunkach, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86 poz. 734, z późn. zm.), jak również informacji o wszelkich prawomocnych wyrokach zapadłych wobec strony w sprawach karnych i karno-skarbowych, wymierzonych karach dyscyplinarnych oraz podstawie prawnej rozwiązania stosunku służbowego, a także ewentualnych postępowaniach dyscyplinarnych umorzonych w związku ze zwolnieniem ze służby. Ponadto tego samego dnia organ wystąpił do Prezesa IPN z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby wnioskodawcy do dnia 31 lipca 1990 r., w szczególności okresy służby, nazwy formacji, jednostki organizacyjne, komórki organizacyjne, zajmowane stanowiska, pełnione funkcje, także o przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków od dnia 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. organ, powołując się na art. 36 K.p.a., zawiadomił wnioskodawcę, o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia [...] maja 2018 r., które wynika z konieczności wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy. W. K. w piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. złożył ponaglenie wnosząc o niezwłoczne załatwienie wniosku z dnia [...] września 2017 r. IPN pismem z dnia [...] lutego 2018 r., a Komendant Główny Policji pismem z dnia [...] marca 2018 r. nadesłali żądane informacje dotyczące wnioskodawcy. Następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. organ poinformował wnioskodawcę, że została zebrana dokumentacja niezbędna do merytorycznego rozstrzygnięcia oraz pouczył o treści art. 10 i art. 81 K.p.a. Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. organ zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o poinformowanie, czy informacja dotycząca przebiegu służby z dnia [...] lutego 2018 r. będzie rewidowana lub uzupełniana. W odpowiedzi z dnia [...] sierpnia 2018 r. Komendant Główny Policji przekazał organowi uzupełnioną "Informację dotyczącą przebiegu służby". Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec W. K. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Pismem z dnia [...] października 2018 r. W. K. złożył od powyższego rozstrzygnięcia wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. organ poinformował wnioskodawcę, że rozpatrzenie powyższego wniosku nastąpi do dnia [...] kwietnia 2019 r. z uwagi na konieczność dokonania wnikliwej analizy. Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. wnioskodawca złożył ponaglenie w zakresie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2018 r. W. K. pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. złożył skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2018 r. o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym wnosząc o zobowiązanie organu do wydania decyzji, wymierzenia organowi grzywny, przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wskazał, że pomimo upływu ustawowych terminów wynikających z K.p.a. do dnia złożenia skargi organ nie wydał żadnego rozstrzygnięcia w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W jego ocenie działania organu są pozorne i przedłużają postępowanie. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie, ewentualnie o odrzucenie skargi. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, ze względu na wystąpienie obiektywnie weryfikowanych czynników, które wpłynęły na terminy rozstrzygnięcia sprawy. Poinformował, że na dzień sporządzania odpowiedzi na skargę wpłynęła znaczna ilość spraw (około 4 700) w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Stwierdził, że nie unikał celowo rozstrzygnięcia w sprawie, ale zgodnie z nałożonymi na niego obowiązkami ustawowymi zbierał materiały dowodowe konieczne do wydania decyzji. Organ zwrócił uwagę na rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydane zarówno w przedmiocie bezczynności, jak i rozstrzygnięć merytorycznych, w których Sąd odrzucił skargi w zakresie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, ze względu na brak właściwości sądu administracyjnego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji [...] lutego 2019 r. wydał w przedmiotowej sprawie decyzję nr [...], na podstawie art. 127 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.); zwanej dalej K.p.a., utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] września 2018 r. nr [...]o odmowie wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w zakresie wniosku o wyłączenie na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy, jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a. Przed wniesieniem skargi, W. K. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z ponagleniem w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.); dalej K.p.a. co czyni skargę dopuszczalną również w świetle art. 53 § 2b P.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4, albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Celem skargi na przewlekłość organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Rozpoznając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili jej rozpoznawania, przy czym na ocenę jej zasadności nie mają wpływu przyczyny, z powodu których akt czy czynność nie została dokonana przez organ. Stosownie do treści art. 35 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl zaś art. 35 § 3 K.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości, że w dniu wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, tj. [...] stycznia 2019 r., terminy określone w art. 35 § 3 K.p.a. upłynęły, zaś postępowanie z wniosku skarżącego z dnia [...] października 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2018 r. nie zostało zakończone w wymaganej przez przepisy prawa formie. Przyjmując nawet, że sprawa ta miała charakter szczególnie skomplikowany, jest bezsporne, że organ nie zakończył postępowania w ustawowym terminie licząc od dnia wpływu wniosku z dnia [...] października 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postępowanie administracyjne nie zostało zakończone rozstrzygnięciem administracyjnym także do dnia wniesienia skargi do Sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w tej sprawie, a zatem skarga była zasadna w dniu jej wniesienia. Nie ulega wątpliwości zatem, że organ dopuścił się przewlekłości. Okoliczność, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzję [...] lutego 2019 r., a zatem przed rozpoznaniem sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie zmienia ustalenia Sądu w tym zakresie. Wydanie rozstrzygnięcia po wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ powoduje jedynie, że Sąd nie ma już podstaw aby zobowiązać organ do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] października 2018 r. Powyższa okoliczność nie czyni natomiast w stanie faktycznym tej sprawy skargi na przewlekłość bezzasadną. W ocenie Sądu, stwierdzona wyżej przewlekłość w działaniu organu nie miała cechy rażącego naruszenia prawa, co wynika zarówno z przytoczonego wyżej stanu sprawy i z zestawienia dat działania organu. Nie bez znaczenia pozostaje tu także okoliczność, że procedowanie w tego typu sprawach wymaga wielu ustaleń i wymiany niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy informacji pomiędzy różnymi organami. Ponadto należy mieć na uwadze wielką liczbę spraw tego rodzaju załatwianych przez organ. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W niniejszej sprawie, wskutek wyżej wskazanych okoliczności, po stronie organu brak jest kwalifikowanej postaci naruszenia prawa, to jest rażącego naruszenia. Mając na uwadze stwierdzoną kwalifikację przewlekłego prowadzenia postępowania, okoliczność, że w dniu [...] lutego 2019 r. organ wydał stosowne rozstrzygnięcie oraz cele jakim ma służyć grzywna wymierzana na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., Sąd oddalił skargę w zakresie żądania wymierzenia organowi grzywny oraz zasądzenia sumy pieniężnej. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a w zw. z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] października 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy – punkt 1 sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt 2 sentencji wyroku wydano na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Wobec niestwierdzenia rażącego naruszenia prawa brak było podstaw do wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, a zatem skargę w tym zakresie należało oddalić na mocy art. 151 P.p.s.a. – punkt 3 sentencji wyroku.