II SAB/Wa 939/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula – Dąbrowska, Sędziowie WSA Janusz Walawski, Iwona Maciejuk (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w B. na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 22 czerwca 2015 r. oddala skargę. Fundacja [...] z siedzibą w B. wnioskiem (e-mail) z dnia [...] czerwca 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej zwróciła się do Ministra Zdrowia o przekazanie kopii Porozumienia (wraz ze wszystkimi załącznikami/aneksami/etc) podpisanego w dniu [...] czerwca 2015 r. przez Ministra Zdrowia podczas wizyty w szpitalu w [...]. Fundacja ponowiła żądanie w dniu [...] lipca 2015 r. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] organ poinformował wnioskodawcę, że Minister Zdrowia nie podpisał Porozumienia jako strona, ale jako uczestnik spotkania. Wskazał, iż z wnioskiem należy zwrócić się do jednej ze stron Porozumienia. Podał, że stronami Porozumienia są: Pracodawca - Samodzielny Publiczny Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej w [...] oraz Związek Zawodowy Pielęgniarek Anestezjologicznych. W roli uczestników spotkania poza Ministrem byli także obecni: Starosta [...], Mediator oraz Sekretarz Wojewódzkiej Komisji Dialogu Społecznego w [...]. Minister wskazał, że zawarte Porozumienie dotyczy m.in. informacji związanych ze wzrostem wynagrodzeń personelu pielęgniarskiego. Podał, że jedną z podstawowych zasad prawa pracy jest poszanowanie przez pracodawcę dóbr osobistych pracownika, stąd w ocenie organu z wnioskiem należy zwrócić się do stron Porozumienia. Fundacja [...] pismem z dnia 11 sierpnia 2015 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Zdrowia w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] czerwca 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej. Fundacja zwracając się o zobowiązanie Ministra do wykonania wniosku z dnia [...] czerwca 2015 r. wniosła jednocześnie o stwierdzenie, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie grzywny oraz zasądzenie kosztów postępowania. Fundacja podniosła, że Minister Zdrowia odpowiedział na wniosek pismem z dnia [...] lipca 2015 r., jednakże pismo to nie zawierało informacji, o które wnioskowano. W odpowiedzi na skargę (pismo z dnia 18 września 2015 r.) Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie, wskazując, że Minister Zdrowia nie podpisał Porozumienia Postrajkowego jako strona, a jedynie jako uczestnik spotkania, ponieważ stronami Porozumienia Postrajkowego zawartego w dniu [...] czerwca 2015 r. (nie jak wskazano w skardze w dniu [...] czerwca 2015 r.) są: Pracodawca - Samodzielny Publiczny Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej w [...] oraz Związek Zawodowy Pielęgniarek Anestezjologicznych w [...]. Organ wskazał, że nie znajduje uzasadnienie zarzut skarżącego, iż bezczynność Ministra Zdrowia miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Minister Zdrowia nie pozostawał w bezczynności, ponieważ poinformował w ustawowym terminie skarżącego przy piśmie z dnia [...] lipca 2015 r., iż nie jest stroną Porozumienia i tym samym nie jest w tym znaczeniu dysponentem informacji publicznej, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). W przypadku skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782), zwanej dalej u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej (v. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n.). W ocenie Sądu, sprawa niniejsza mieści się w zakresie podmiotowym u.d.i.p. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowi bowiem, że do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. W świetle powyższego nie ma wątpliwości, że Minister Zdrowia jest podmiotem obowiązanym na gruncie powołanej ustawy. Żądanie wniosku z dnia [...] czerwca 2015 r. nie mieści się natomiast w zakresie przedmiotowym u.d.i.p., co powoduje, że skarga na bezczynność nie mogła zostać uwzględniona. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących zadania publiczne. Informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących faktów i danych. W ocenie Sądu, żądane przez wnioskodawcę Porozumienie Postrajkowe zawarte pomiędzy pracodawcą - Samodzielnym Publicznym Zespołem Zakładów Opieki Zdrowotnej w [...] oraz Związkiem Zawodowym Pielęgniarek Anestezjologicznych w [...] nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Porozumienie to zawarte zostało na podstawie ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 295) i jest informacją dotyczącą stosunków pracy, w tym wynagrodzeń personelu pielęgniarskiego. Informacje dotyczące stosunków zatrudnienia, także te powstałe w ramach rokowań, które zakończyły się podpisaniem Porozumienia, dotyczą praw i interesów zbiorowych pracowników. Powołana ustawa stanowi w art. 1, że spór zbiorowy pracowników z pracodawcą lub pracodawcami może dotyczyć warunków pracy, płac lub świadczeń socjalnych oraz praw i wolności związkowych pracowników lub innych grup, którym przysługuje prawo do zrzeszania się w związkach zawodowych. W ocenie Sądu, wynik rokowań między pracodawcą a związkiem zawodowym nie stanowi informacji o sprawie publicznej, stąd brak podstaw do objęcia Porozumienia Postrajkowego, którego żądał wnioskodawca, zakresem stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie zmienia tego okoliczność, że podpis pod Porozumieniem Postrajkowym złożył także Minister Zdrowia. Porozumienie to jako wynik rokowań między stronami nadal stanowi rozwiązanie sporu zbiorowego pracowników z pracodawcą. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się przy tym, że porozumieniom zbiorowym nie można przyznać statusu dokumentów urzędowych, powstałych w wyniku wykonywania władzy publicznej (v. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 191/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę pogląd ten podziela. Porozumienie Postrajkowe, którego zażądała Fundacja, nie stało się dokumentem urzędowym w rozumieniu u.d.i.p. na skutek złożenia pod nim podpisu przez Ministra Zdrowia. W orzecznictwie Sądu Najwyższego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym porozumienia strajkowe i postrajkowe (zawierane w czasie trwania strajku albo kończące strajk lub akcję protestacyjną) mają charakter źródeł prawa pracy (art. 9 § 1 k.p.), gdyż zostają zawarte w ramach ustawowych procedur polubownych, w bezpośrednich rokowaniach stron sporu albo przed mediatorem (v. wyrok SN z dnia 24 września 2013 r. sygn. akt III PK 88/12, OSNP 2014/6/82, Lex nr 1474913). W sytuacji, gdy wniosek nie dotyczy informacji publicznej, tak jak w niniejszej sprawie, organ ma obowiązek powiadomić o tym pisemnie wnioskodawcę, przy czym poinformowanie to nie następuje w formie decyzji administracyjnej. Pogląd w tym zakresie ugruntowany jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i Sąd rozpoznający niniejszą sprawę pogląd ten podziela. Wprawdzie w sprawie niniejszej, Minister Zdrowia nie poinformował wnioskodawcy, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej i w związku z tym nie ma do niej zastosowania u.d.i.p., jednakże bezsporne jest, że organ pismem z dnia [...] lipca 2015 r. udzielił odpowiedzi na wniosek Fundacji. Okoliczność, że odpowiedź ta nie została udzielona w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku z dnia [...] czerwca 2015 r. nie zmienia stanowiska Sądu, co do braku możliwości uwzględnienia skargi na bezczynność Ministra Zdrowia. Brak jest bowiem w niniejszej sprawie podstaw do zobowiązania przez Sąd organu do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] czerwca 2015 r. na gruncie u.d.i.p. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.