II SAB/Wa 94/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Janusz Walawski (spr.), Andrzej Kołodziej, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2013 r. sprawy ze skargi D. K. na bezczynność Prezydenta Miasta O. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta O. do rozpoznania wniosku D. K. z dnia [...] grudnia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta Miasta O. na rzecz skarżącego D. K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. D. K., powołując się na art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w dniu [...] grudnia 2012 r. złożył do Prezydenta Miasta O. wniosek o udzielenie w formie pisemnej następujących informacji: 1) wskazanie imienia i nazwiska, a także stanowiska służbowego osoby, będącej autorem materiału zamieszczonego na łamach tygodnika "L." nr [...] grudnia 2012 r. na stronie "[...]" pod tytułem "[...]"; 2) wskazanie imienia i nazwiska, a także stanowiska służbowego osoby, z pośród kierownictwa Urzędu Miasta O., ewentualnie osoby działającej z upoważnienia Prezydenta Miasta O., która dokonała ostatecznej akceptacji i wyraziła zgodę na opublikowanie powyższego materiału. W uzasadnieniu wniosku ww. stwierdził, że "nie ma najmniejszych wątpliwości, iż wskazana publikacja stanowi dokument urzędowy, bowiem została sporządzona przez przedstawiciela Urzędu Miasta O. (...)". D. K. we wniosku podniósł także, że zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, powinny zostać podane dane osoby, która wytworzyła informację publiczną lub odpowiada za jej treść. Prezydent Miasta O. w piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] będącym odpowiedzią na wniosek ww. stwierdził, "że zakres informacji opisanych we wniosku nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej". D. K. w dniu 11 lutego 2013 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta O. w przedmiocie wniosku z dnia [...] grudnia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej informacji publicznej, ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego nierozpatrzenia sprawy w terminie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta O. wniósł o jej oddalenie, "albowiem w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z informacją publiczną". Zdaniem organu, żądana przez skarżącego informacja nie stanowi informacji publicznej, albowiem osoba, która przekazała materiał prasowy nie jest funkcjonariuszem publicznym w rozumieniu art. 115 § 1 – Kodeksu karnego i dlatego też odmówiono skarżącemu żądanych informacji. Przedmiotowy artykuł nie stanowi oświadczenia woli ani wiedzy, a więc nie jest dokumentem urzędowym, gdyż nie został wytworzony przez funkcjonariusza publicznego, a tryb dostępu do żądanych danych określa ustawa – Prawo prasowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ustawodawca przyznał sądom administracyjnym uprawnienia kontrolne wyłącznie w określonych prawem przypadkach. Tak też wyraźnie określił właściwość sądów administracyjnych w przypadkach bezczynności organów. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne, wyd. 5, s. 378). Oznacza to, że w sprawach, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej albo podejmowane czynności materialnotechniczne w powyższym zakresie - możliwe jest zaskarżenie braku wymaganego od organu zachowania się, a uwzględnienie skargi w tym przypadku, w myśl art. 149 przedmiotowej ustawy, oznaczać będzie wydanie przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Badanie przez sąd administracyjny bezczynności organów na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198), poprzedzone być musi oceną, czy żądanie domagającego się udzielenia informacji podmiotu mieści się w jej obszarze. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, a więc że skarga jest dopuszczalna, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu kontroli - to jest do rozstrzygnięcia czy w sprawie występuje bezczynność (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 1475/12, I OSK 392/12, I OSK 1377/12, I OSK 1445/12, I OSK 1475/12). W tym zakresie sąd administracyjny ocenia czy organ podjął jakiekolwiek działanie, czy dokonał tego w prawem wymaganej formie, a jeśli udzielił żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni, a więc, czy wykonany został obowiązek działań wymaganych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nakazuje organowi albo udostępnić informację publiczną zgodnie z wnioskiem albo odmówić jej udostępnienia (w całości lub części), co musi przybrać formę decyzji. Natomiast w przypadku potraktowania żądanej informacji, jako informacji nienoszącej cech informacji publicznej, brak podstawy do działania na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a skierowany do organu wniosek nie zawiązuje postępowania jurysdykcyjnego na jej gruncie. Tożsama sytuacja ma miejsce, gdy wniosek o udzielenie informacji zostanie skierowany do podmiotu, który nie mieści się w obszarze podmiotów obowiązanych na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak wynika z przedstawionych Sądowi akt sprawy i udzielonej przez organ odpowiedzi na skargę, w ocenie organu żądane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej. Sąd nie podziela tej oceny. Sam fakt, że działalność danej osoby (pracownika podmiotu obowiązanego) nie wyklucza uznania, że osoba ta jest osobą pełniącą funkcję publiczną lub ma związek z pełnieniem tej funkcji. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez szeroko rozumiane organy, ale także te dokumenty, których organ używa do realizacji zadań wynikających z przepisów prawa. Za błędne zatem należy uznać stanowisko organu, że przedmiotowe informacje przekazane redakcji "L." nie stanowią informacji publicznej. Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że przekazany redakcji materiał został przygotowany w Urzędzie Miasta O. i zamieszczony na płatnej stronie gazety. Zawarte w treści art. 15 ust. 1 ustawy z 1984 r. - Prawo prasowe (Dz. U. z 2012 r., poz. 1136), prawo do zachowania w tajemnicy swego nazwiska, jest prawem, które przysługuje nie tylko dziennikarzowi, lecz każdej osobie, która jest autorem materiału prasowego. W ocenie Sądu, nie do przyjęcia jest stanowisko organu, że z ochrony wynikającej z powyżej określonego przepisu mogą korzystać pracownicy organu, którzy realizują funkcje publiczne, a w szczególności przygotowują "materiał prasowy", który następnie jest publikowany i zawiera stanowisko (polemikę) organu. Odwoływanie się organu do ustawy - Prawa prasowego w niniejszej sprawie jest niczym nieuzasadnione i niepoparte żadną wymaganą argumentacją. Informacje (materiał do publikacji), które redakcja (dziennikarz) uzyskał od rzecznika prasowego, bądź pracownika organu administracji publicznej z przeznaczeniem do publikacji w artykule prasowym i co należy podkreślić na opłacanej stronie, nie są objęte tajemnicą dziennikarską określoną w art. 15 ust. 2 ustawy – Prawo prasowe. Imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe osoby pełniącej funkcję publiczną lub realizującej jej funkcje, podlega ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednakże, skoro podmiot obowiązany w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej uznałby, że żądane informacje publiczne nie mogą zostać udostępnione wnioskodawcy, to zobowiązany jest na podstawie art. 16 ust. 1 przedmiotowej ustawy wydać decyzję o odmowie ich udostępnienia w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który wprowadza ograniczenie dostępu do informacji publicznej. Jeden z rodzajów takich ograniczeń został przewidziany np. w ustawie – Prawo prasowe. Podkreślić należy, że jeżeli jakaś informacja nie może zostać udostępniona, to organ ma obowiązek ustalić, czy faktycznie informacja podlega ochronie przewidzianej w ustawie. Musi zatem wskazać (wykazać), czy dane te są objęte tajemnicą ustawowo chronioną. Ograniczenie do dostępu do informacji publicznej nie może mieć charakteru dorozumianego, bowiem dostęp do informacji publicznej stanowi istotny element realizacji zasady demokratycznego państwa prawa, a ograniczenia w tym zakresie muszą znaleźć potwierdzenie w przepisach ustawowych. Stwierdzając bezczynność organu, Sąd nie jest jednak władny do wskazania sposobu załatwienia sprawy. Nie może zatem nakazać organowi lub innemu podmiotowi obowiązanemu podjęcia czynności określonej treści lub wydania decyzji, określając jej treść. Organ może udzielić informacji w formie czynności materialno-technicznej. Może też odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 ustawy). Jeśli zaś organ odmawia udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na ochronę przewidzianą w innych ustawach, tak jak to zostało sformułowane w odpowiedzi na skargę, to ma tego dokonać w formie decyzji administracyjnej, co wynika wprost z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Reasumując stwierdzić należy, że wniosek skarżącego powinien być załatwiony, przy uwzględnieniu powyżej przedstawionych wywodów, w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 286 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zarzucana organowi bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne, a zachowanie adresata wniosku w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnym interpretowaniu prawa i nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 149 i art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł, jak w sentencji orzeczenia.