II SAB/Wa 964/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Ewa Grochowska-Jung (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 marca 2016 r. sprawy ze skargi J. J. na bezczynność Rzecznika Praw Dziecka w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Rzecznika Praw Dziecka do rozpatrzenia wniosku skarżącej J. J. z dnia [...] sierpnia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Rzecznika Praw Dziecka na rzecz skarżącej J. J. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. J. zwróciła się do Rzecznika Praw Dziecka z wnioskiem w dnia [...] sierpnia 2015 r. o udostepnienie informacji publicznej, poprzez udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w okresie od września 2013 r. do czerwca 2014 r. do Rzecznika Praw Dziecka wpłynęło jakiekolwiek wystąpienie kogokolwiek w jej sprawie, tj. J. J. nauczyciela [...] w Szkole Podstawowej nr [...] w [...]. Wnioskodawczyni zaznaczyła, że jeżeli takie dokumenty wpłynęły, to wnosi o ich przesłanie w formie wydruku oraz zanonimizowanej kopii dokumentu. W odpowiedzi Rzecznik Praw Dziecka pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. poinformował wnioskodawczynię, że jest on organem powołanym do ochrony prawa dziecka, a nie osób dorosłych. Zatem nawet jeżeli takie dokumenty, o których udostępnienie wnosi, wpłynęły, to zmierzały one do zapewnienia ochrony praw i interesów małoletnich i dlatego przedmiotowy wniosek o udostepnienie dokumentacji, a także z uwagi na art. 10 pkt 2 ustawy z dnia 6 stycznia 2000 r. o Rzeczniku Praw Dziecka, nie może być zrealizowany. W dniu [...] września 2015 r. wnioskodawczyni ponownie zwróciła się do Rzecznika Praw Dziecka. Wzywając organ do usunięcia naruszenia prawa wyjaśniła, że interesuje ją jedynie potwierdzenie faktu wpłynięcia skargi ze względu na toczącą się sprawę w Sądzie Pracy o przywrócenie jej do pracy. Wyjaśniła, że jest w posiadaniu dokładnych danych osoby rzekomo wysyłającej skargę, jednak w dokumentacji dowodowej sprawy, brak jest pisma potwierdzającego tę okoliczność. Wskazała, że jej zamiarem nie jest ochrona jej osoby, ale udokumentowanie przed Sądem, że taka skarga nie miała miejsca. W odpowiedzi Rzecznik Praw Dziecka wystosował do wnioskodawczyni pismo w którym stwierdził, że podtrzymuje swoje wcześniejsze stanowisko. Pismem z dnia 16 września 2015 r. J. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Rzecznika Praw Dziecka w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z dnia [...] sierpnia 2015 r. o udostepnienie informacji publicznej. Zarzuciła organowi naruszenie art. 13 ust 1 i 2, art. 16 ust 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudzielenie żądanej informacji. Wniosła o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi oraz wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 cytowanej ustawy. W uzasadnieniu skarżąca przytoczyła stan faktyczny w sprawie i powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdziła, że organ pozostaje w bezczynności ponieważ nie udzielił jej żądanych informacji ani też nie poinformował jej, że ich nie posiada czy też nie wydał decyzji odmawiającej ich udostępnienia. W odpowiedzi na skargę Rzecznik Praw Dziecka wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że rozpatrzył wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, jednak udzielenie żądanych informacji nie było możliwe z uwagi na treść art. 10 ust 2 ustawy o Rzeczniku Praw Dziecka i zawartego tam ograniczenia w udostępnianiu informacji stanowiących dane osobowe z uwagi na ochronę wolności, praw i interesów jednostki. Ponadto organ stwierdził, ze w jego ocenie żądane informacje nie maja charakteru informacji publicznych, ponieważ żądany dokument, o ile istnieje, jest dokumentem prywatnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) obejmuje również bezczynność organów. Skarga J. J. oceniana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.) nie definiuje wyraźnie pojęcia informacji publicznej dlatego też rozpoznanie każdej sprawy o bezczynność odbywa się dwuetapowo. W pierwszej kolejności należy zdefiniować, zakwalifikować z jakim żądaniem strona występuje. A mianowicie, czy z żądaniem udzielenia informacji o stanie sprawy, o sposobie jej załatwienia, czy z żądaniem informacyjnym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. A zatem, aby mogło dojść do rozstrzygnięcia sprawy o bezczynność na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, warunkiem niezbędnym pierwszym (sine qua non) jest dokonanie za każdym razem kwalifikacji wniosku pod kątem, czy zawiera w sobie żądanie informacyjne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kwalifikacji takiej należy dokonać w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej. Dopiero merytoryczna ocena żądania strony przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej pozwala de facto stwierdzić, czy w sprawie o bezczynność ma zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu badania skargi – to jest do stwierdzenia, czy w sprawie występuje bezczynność. Dwuetapowość spraw o bezczynność w zakresie informacji publicznej przesądza o specyfice tych spraw. Ta specyfika wynika z konieczności dokonania merytorycznej oceny wniosku informacyjnego, kwalifikacji żądania informacyjnego przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz z przepisami prawa materialnego, którego wnioski dotyczą, które regulują daną materię. Dopiero łączna wykładnia tych przepisów w zestawieniu z treścią wniosku o udostępnienie informacji publicznej pozwala na odpowiedź, czy zgłoszone żądanie informacyjne należy do kategorii żądań, które można zakwalifikować jako informację publiczną, to jest, o których można powiedzieć, że stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 463/11 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Art. 6 ustawy o dostępie wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Przy czym nie jest to zamknięty katalog, co wynika z treści tego przepisu. Za taką należy uznać informacje wytwarzane przez władze publiczne, oraz osoby pełniące funkcje publiczne, oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że Rzecznik Praw Dziecka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Przedmiotem sporu jest natomiast to, czy żądane przez skarżącą informacje mają charakter informacji publicznych. W ocenie Sądu zarówno informacja dotycząca samego wpływu do organu skargi na działanie skarżącej (nauczyciela), jak i sama treść tego dokumentu ma charakter informacji publicznych. Żądanie udostępnienia tego typu informacji zawiera się w dyspozycji przepisu art. 6 ust. 1 pkt 3, który stanowi, iż udostępnieniu podlega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych. Odnosząc się natomiast do stwierdzenia organu, że wniosek skarżącej nie mógł być zrealizowany z uwagi na art. 10 pkt 2 ustawy z dnia 6 stycznia 2000 r. o Rzeczniku Praw Dziecka (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 2086 ze zm.), należy stwierdzić że jest ono niezasadne. Zgodnie z art. 10 ust 2 cytowanej ustawy Rzecznik może odmówić ujawnienia danych osobowych osoby, od której uzyskał informację wskazującą na naruszenie praw lub dobra dziecka, oraz osoby, której naruszenie dotyczy, a także dokumentacji zgromadzonej w toku badania sprawy, w tym także wobec organów władzy publicznej, jeżeli uzna to za niezbędne dla ochrony wolności, praw i interesów jednostki. Natomiast z art. 1 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium". Z powyższych przepisów wynika, że istnieją sytuacje, w których udostepnienie informacji publicznej będzie odbywało się na podstawie innej ustawy, niż ustawy o dostępie do informacji publicznej. W takim przypadku zastosowanie będą miały przepisy ustawy szczególnej regulującej odmiennie zasady udostępniania informacji. Należy jednak podkreślić, że zasady te będą stosowały się tylko do tych zagadnień, które obejmuje ustawa szczególna. W rozpoznawanej sprawie przepis art. 10 ust 2 ustawy o Rzeczniku Praw Dziecka niewątpliwie stanowi odrębny sposób udostępniania informacji publicznej. Należy jednak podkreślić, że dotyczy on tylko informacji wskazanych w tym przepisie, a zatem: danych osobowych osoby, od której uzyskał informację wskazującą na naruszenie praw lub dobra dziecka, oraz osoby, której naruszenie dotyczy, a także dokumentacji zgromadzonej w toku badania sprawy. Przepis ten nie obejmuje natomiast informacji o tym, czy wpłynęła do organu skarga, a przede wszystkim tej informacji domaga się skarżąca. W kolejnych swoich wystąpieniach wyjaśnia ona bowiem, że żąda udostępnienia tych informacji w celu udokumentowania twierdzeń strony przeciwnej w sprawie w sądzie pracy. Zatem w ocenie Sądu, przynajmniej część żądań skarżącej należy potraktować jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej i załatwić jej wniosek zgodnie z przepisami tej ustawy, tj. dokonać czynności materialnotechnicznej lub wydać decyzję administracyjną, w przypadku gdy organ stwierdzi podstawy prawne do takiego działania. Natomiast pozostałą część żądania, tj. wydanie wydruku oraz zanonimizowanej kopii dokumentu organ winien rozpoznać na podstawie art. 10 ust 2 ustawy o Rzeczniku Praw Dziecka, nie ulega bowiem wątpliwości, że ewentualna skarga mieści się w kategorii spraw wymienionych w tym artykule. Konkludując skoro na obecnym etapie postępowania organ nie załatwił wniosku skarżącej, zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, to należało uznać że pozostaje on w bezczynności i z tego powodu uwzględnić skargę J. J. Stosownie do art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, iż naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. Lex nr 1218894). Do takiej sytuacji w ocenie Sądu nie doszło, należy bowiem wskazać, że organ odpowiedział na wniosek skarżącej. Co prawda stanowisko, jakie zajął okazało się nieprawidłowe, jednak powyższe naruszenie nie może w ocenie Sądu zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Z tych samych powodów co wyżej, nie stwierdzono wystąpienia przesłanki do wymierzenia organowi grzywny, która miałaby wobec niego spełnić funkcję zarówno represyjną oraz dyscyplinującą. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149, art. 200 i art. 205 § 2 oraz art. 209 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.