II SAB/Wa 975/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędziowie WSA Olga Żurawska – Matusiak, Andrzej Góraj, , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2015 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. o udzielenie informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. umarza postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz skarżącej J. M. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. zatytułowanym "wezwanie do zawarcia umowy służebności przesyłu oraz wypłaty wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości" J.M. zwróciła się do Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o. o. z siedzibą w W., na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" tiret pierwszy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), o udostępnienie wszelkich, ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów związanych z posadowieniem urządzeń gazowych na działce o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości [...], obręb [...] prowadzonej pod numerem [...]. Spółka pismem z dnia [...] lutego 2014 r. poinformowała wnioskodawczynię, że dla ustalenia stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie konieczne jest dostarczenie aktualnych nie starszych niż 3 miesiące dokumentów. Podkreślono, że bez ich przedłożenia nie będzie możliwe rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na powyższe, J.M. wskazała, że wszystkie dokumenty, w tym pełnomocnictwo zostały dostarczone na etapie negocjacji i są wystarczające, aby odnieść się do jej roszczeń. Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Spółka ponownie wystąpiła do wnioskodawczyni o nadesłanie dokumentów wymienionych w poprzednim wezwaniu z dnia [...] lutego 2014 r. W skardze z dnia [...] października 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J.M. zarzuciła Polskiej Spółce Gazownictwa Sp. z o. o. z siedzibą w W. bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia [...] lutego 2014 r. W związku z powyższym wniosła o stwierdzenie bezczynności wymienionej Spółki oraz zobowiązanie do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaznaczyła, że do dnia sporządzenia skargi nie otrzymała jakichkolwiek wnioskowanych dokumentów ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też umorzenia postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazała, że żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy sieci gazowniczej dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. W odpowiedzi na skargę Polska Spółka Gazownictwa Sp. z o. o. z siedzibą w W. wniosła o umorzenie postępowania i stwierdzenie, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. W uzasadnieniu podała, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe, bowiem Spółka rozpoznała wniosek o udzielenie informacji publicznej, udostępniając pismem z dnia [...] listopada 2014 r. kopie dokumentów (protokoły odbioru technicznego robót gazociągowych) związanych z gazociągiem posadowionym na omawianej działce. Ponadto poinformowała, że na chwilę obecną nie dysponuje innymi dokumentami, odnośnie zaś armatury przedmiotowej sieci gazowej Spółka nie posiada żadnych informacji. Jednocześnie wskazała, że pełnomocnictwo procesowe dołączone do wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. nie upoważniało do działania w imieniu skarżącej, bowiem w jego treści znajduje się wyraźne stwierdzenie, iż obejmuje ono umocowanie do działania w sprawie o zapłatę z tytułu posadowienia i eksploatowania na działce o numerze ewidencyjnym [...] urządzeń przesyłowych należących do [...] S.A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 - 4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego - w nakazanym terminie - organ nie wypełnia. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.); zwanej dalej u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów i danych. Ustawodawca w przepisie art. 6 ust. 1 u.d.i.p. dokonał przykładowego wyliczenia, jaka informacja stanowi informację publiczną. Zgodnie z art. 6 ust. 1 w pkt 4 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna m. in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii, ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio poprzez ich wytworzenie bądź też przez nie niewytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Z tego względu, należało uznać, że żądana przez skarżącą informacja w postaci kserokopii wszelkich, ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów związanych z posadowieniem urządzeń gazowych na działce o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości [...], której jest właścicielem, jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przymiotu tego nie pozbawia żądanej informacji okoliczność, że skarżąca wystąpiła z roszczeniami cywilnymi wobec Spółki w związku z bezumownym korzystaniem przez nią z przedmiotowej nieruchomości, a zatem w indywidualnej sprawie, a nie w interesie publicznym. W myśl bowiem art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 u.d.i.p.). Podkreślić należy, że to wnioskodawczyni decyduje o tym, od którego z ewentualnych dysponentów informacji publicznej chciałaby ją uzyskać. Jedynie istnienie innej regulacji, której przepisy pozwalałyby na uzyskanie objętych wnioskiem dokumentów, wyłączyłoby tryb wynikający z u.d.i.p., a sytuacja taka w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Samo bowiem formułowanie indywidualnych roszczeń cywilnoprawnych przez skarżącą wobec Spółki i podejmowanie prób negocjacji w tym względzie nie wyłącza możliwości domagania się udostępnienia kserokopii wszelkich, ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów związanych z posadowieniem urządzeń gazowych na działce o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości [...] w trybie u.d.i.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1966/13, dostępny pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl). Odnośnie natomiast zakresu podmiotowego ustawy wskazać należy na treść przepisu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., zgodnie z którym obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Biorąc powyższe pod uwagę Polska Spółka Gazownictwa Sp. z o. o. z siedzibą W. jest zobowiązana do rozpoznania przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zauważyć należy, że działalność Spółki obejmuje m. in. poszukiwania i eksploatację złóż gazu ziemnego, ropy naftowej oraz import, magazynowanie, obrót oraz dystrybucję paliw gazowych i płynnych. Zgodnie z definicją celu publicznego zawartą w art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), celami publicznymi są: budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Z uwagi na wagę i zakres zadań wykonywanych przez Spółkę, a przede wszystkim obowiązki tego podmiotu jako operatora systemu dystrybucyjnego gazu oraz mając na uwadze brzmienie powołanego wyżej art. 6 pkt 2 ustawy, jest ona jednostką organizacyjną użyteczności publicznej, wykonującą zadania publiczne w rozumieniu powołanego art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej i wobec czego podlega regulacjom tej ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10 - dostępny pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl). Spełniona zatem została zarówno przesłanka podmiotowa, jak i przedmiotowa zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie wniosku skarżącej. Udostępnienie informacji publicznej dokonywane jest w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 (...), następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w sytuacji, gdy podmiot obowiązany nie jest dysponentem żądanej informacji, zawiadamia o tym fakcie wnioskodawcę na piśmie. Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności przez organ (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, dostępna pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl). Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeżeli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej wykonania. W sytuacji wydania aktu lub dokonania czynności już po wniesieniu skargi na bezczynność, a przed jej rozpoznaniem przez sąd, postępowanie staje się bezprzedmiotowe ze względu na wystąpienie okoliczności powodujących niedopuszczalność merytorycznego rozpoznania sprawy. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Bezsporne jest, że Polska Spółka Gazownictwa Sp. z. o. o. z siedzibą w W. nie rozpoznała wniosku J.M. o przesłanie wszelkich, ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów związanych z posadowieniem urządzeń gazowych na działce o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości [...], stanowiącej własność skarżącej do dnia wniesienia skargi na jej bezczynność. Dopiero w piśmie z dnia [...] listopada 2014 r., doręczonym skarżącej w dniu [...] listopada 2014 r., Spółka udostępniła żądaną informację przesyłając kserokopie: protokołu odbioru technicznego z dnia [...] grudnia 1986 r. (gazociąg DN 100) oraz protokołu odbioru technicznego z dnia [...] października 2010 r. (gazociąg DN 40), a także poinformowała, że odnośnie przyłącza DN25 nie dysponuje żadnymi dokumentami, a co do armatury sieci gazowej nie posiada żadnych innych informacji. Oznacza to, że w dacie rozpoznawania niniejszej sprawy przez Sąd, Spółka nie pozostawała już w bezczynności, skoro zrealizowała obowiązek informacyjny wynikający z ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. udostępniła żądaną informację publiczną, wyjaśniając, że przesłane dokumenty stanowią odpowiedź co do całego zakresu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Stąd też postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie o bezczynność stało się w tym zakresie bezprzedmiotowe i Sąd zobowiązany był do jego umorzenia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a., stwierdził, że bezczynność Spółki w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę okoliczność Sąd wziął pod uwagę wszystkie aspekty sprawy, w tym fakt, że zachowanie Spółki nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na nią z mocy ustawy. W kolejnych pismach z dnia: [...] lutego 2014 r. i [...] kwietnia 2014 r. Spółka ustosunkowała się do wniosku skarżącej, z tym, że nie udostępniła jej w żądanej formie. Odnośnie podniesionego w odpowiedzi na skargę przez Spółkę zarzutu wadliwości pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącą adwokatowi A.P., które nie obejmuje swym zakresem umocowania do działania w ramach żądania udostępnienia informacji publicznej, a tylko co do zapłaty z tytułu posadowienia i eksploatowania na działce o numerze ewidencyjnym [...] urządzeń przesyłowych należących do [...] S.A. Sąd zauważa, że postępowanie dotyczące udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym, w którym przepisy k.p.a. stosuje się jedynie w ograniczonym zakresie (art. 16 ust. 2, art. 23g ust. 11 i 12 u.d.i.p.). Zatem podnoszony przez Spółkę zarzut nie może mieć znaczenia dla oceny prawidłowości złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej tym bardziej, że wniosek ten został złożony w ramach dochodzenia roszczeń cywilnoprawnych dotyczących nieruchomości skarżącej, która na żadnym etapie postępowania nie kwestionowała działań pełnomocnika na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Spółka dopiero w odpowiedzi na skargę zgłosiła zarzut dotyczący wadliwości umocowania pełnomocnika skarżącej w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej. W przypadku więc wątpliwości, co do prawidłowości umocowania pełnomocnika, rolą strony przeciwnej było wezwanie do przedłożenia prawidłowego, zdaniem Spółki, pełnomocnictwa. Skoro Spółka zaniechała działań w powyższym zakresie i taki stan rzeczy akceptowała w czasie trwania postępowania poprzedzającego złożenie skargi na bezczynność, to nie może skutecznie podnosić na obecnym etapie zarzutu odnośnie braku należytego umocowania. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 201 § 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a.