II SO/Wa 20/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku J. M. o wymierzenie grzywny Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad za nieprzekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy p o s t a n a w i a: 1. wymierzyć Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad grzywnę w wysokości 500 zł (słownie: pięćset złotych); 2. zasądzić od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz wnioskodawcy J. M. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. We wniosku z [...] kwietnia 2022 r. J. M. (dalej: "wnioskodawca") zażądał wymierzenia grzywny Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA", "organ") za nieprzekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie jego skargi z [...] grudnia 2021 r. na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] października 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej wraz z odpowiedzią na ww. skargę i aktami administracyjnymi. Ponadto wnioskodawca domagał się zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu wniosku wnioskodawca podał, że GDDKiA dopuścił się zwłoki w przekazaniu jego skargi z 4 grudnia 2021 r., która - po wpłynięciu do Sądu - została zarejestrowana pod sygn. akt II SAB/Wa 1/22. Zgodnie bowiem z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p."), termin na przekazanie sądowi administracyjnemu skargi przez organ wynosi 15 dni. W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny GDDKiA wniósł o jego oddalenie, podnosząc, że przekazanie skargi nastąpiło bez zbędnej zwłoki. Wprawdzie doszło do naruszenia art. 21 pkt 1 u.d.i.p., lecz nie nastąpiło to z winy organu, jak również uchybienie to nie miało żadnego wpływu na rozpatrzenie przedmiotowej sprawy. GDDKiA wyjaśnił, że uchybienie spowodowały braki kadrowe w organie, co jest faktem powszechnie znanym. Organ powołał się także na problemy techniczne, o których informował w piśmie z 3 stycznia 2022 r., przy którym przekazał Sądowi skargę. Dopiero po udzieleniu żądanej przez wnioskodawcę informacji publicznej, GDDKiA przygotował stanowisko do Sądu, a to wymagało czasu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 54 § 2 zdanie pierwsze w związku z art. 54 § 1 p.p.s.a., organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Natomiast zgodnie z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Powyższy przepis stanowi lex specialis względem art. 54 § 2 p.p.s.a. W myśl art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Z kolei przepis art. 154 § 6 p.p.s.a. przewiduje grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W komunikacie z 9 lutego 2022 r., wydanym w oparciu o art. 20 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 291 ze zm.), Prezes Głównego Urzędu Statystycznego ogłosił, że przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2021 r. wyniosło 5662,53 zł. Według art. 64 § 3 p.p.s.a., do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Przepis art. 55 § 1 p.p.s.a. zawiera normę zmierzającą do dyscyplinowania organów administracji publicznej w zakresie terminowego wykonywania obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Celem grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., obok funkcji dyscyplinującej, jest też funkcja represyjna służąca ochronie konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Ponadto omawiana grzywna pełni funkcję prewencyjną, ponieważ ma zapobiegać naruszeniom prawa polegającym na przewlekaniu postępowania sądowoadministracyjnego. Zasada szybkości postępowania jest bowiem jedną z podstawowych zasad postępowania sądowoadministracyjnego (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 11 maja 2012 r., sygn. akt I OZ 328/12 i uchwała NSA z 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Nawet stwierdzenie zaistnienia przesłanek określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. nie obliguje sądu administracyjnego do wymierzenia grzywny, lecz kreuje uprawnienie w tym przedmiocie – "sąd (...) może orzec o wymierzeniu organowi grzywny". Orzeczenie sądu ma więc charakter uznaniowy. Rozważając zasadność grzywny i miarkując jej wysokość, sąd administracyjny może brać pod uwagę takie okoliczności jak: charakter sprawy; pozycję i sytuację organu administracji; przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązku przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy; czy przed rozpatrzeniem wniosku organ wypełnił ten obowiązek i czy przekazanie kompletnych akt sprawy opóźniło jej rozpoznanie; wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego; czas, jaki upłynął od wniesienia skargi; potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów; czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ przedmiotowego obowiązku, innymi słowy, czy grzywna spełni wymogi sprawiedliwości naprawczej (vide postanowienie NSA z 24 marca 2022 r., sygn. akt III OZ 167/22 i powołane tam orzeczenia NSA z 17 stycznia 2014 r., sygn. akt I OZ 1259/13 i z 22 maja 2014 r., sygn. akt I OZ 382/14). W ocenie tut. Sądu, wniosek o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi wnioskodawcy wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę zasługuje na uwzględnienie. Sprawa ze skargi wnioskodawcy na bezczynność GDDKiA w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] października 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej została zarejestrowana w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie pod sygn. akt II SAB/Wa 1/22. Z akt sądowych tej sprawy wynika, że powyższa skarga wpłynęła do organu 4 grudnia 2021 r., a zatem 15-dniowy termin do jej przekazania wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi upływał 20 grudnia 2021 r. (ostatni dzień tego terminu przypadał na niedzielę, tj. 19 grudnia 2021 r. – vide art. 83 § 3 p.p.s.a.). Natomiast GDDKiA zrealizował przedmiotowy obowiązek 3 stycznia 2022 r., co wskazuje na opóźnienie organu w wymiarze 14 dni. Podkreślić trzeba, że fakt przekazania skargi do Sądu nie czyni orzekania w przedmiocie wymierzenia grzywny bezprzedmiotowym, postępowanie nie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (vide ww. uchwała NSA z 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09, a także D. Onyśk, Problemy z dyscyplinującym wymierzaniem grzywny organowi przez sądy administracyjne, Przegląd Prawa Publicznego z 2009 r. nr 10, s. 73-78). Przekazanie skargi nie zmienia zaistniałego uchybienia terminowi ustanowionemu w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Adresatem przedmiotowej skargi był Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a z jej treści bezsprzecznie wynikało, że dotyczy ona dostępu do informacji publicznej. Wobec powyższego, nie powinno budzić wątpliwości GDDKiA, iż skargę należało przekazać do Sądu wraz z aktami sprawy w terminie 15 dni od dnia jej otrzymania, stosownie do treści art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Biorąc pod uwagę okoliczność, że organ przekazał do Sądu skargę wraz aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, wymierzenie grzywny w tej sytuacji ma przede wszystkim charakter restrykcyjny oraz prewencyjny; nie jest bowiem pożądane, aby zaniedbania, jakich dopuścił się GDDKiA, występowały w przyszłości. Wymierzając grzywnę w wysokości 500 zł, Sąd wziął pod uwagę: szczególny przedmiot sprawy (dostęp do informacji publicznej) i związany z nim skrócony termin do wykonania ciążącego na organie obowiązku przekazania skargi z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy; skalę opóźnienia (14 dni); przekazanie do Sądu przedmiotowej skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny; przyczyny opóźnienia (braki kadrowe i problemy techniczne organu), jak również fakt, iż tut. Sąd dotychczas incydentalnie, bo dwukrotnie wymierzał GDDKiA grzywnę w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji postanowienia. O zwrocie kosztów postępowania Sąd rozstrzygnął w punkcie drugim sentencji postanowienia na mocy art. 200 i art. 205 § 1 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a.