II SO/Wa 29/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kwiecińska po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku J. J. o wymierzenie Wójtowi Gminy [...] grzywny za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi z dnia 18 grudnia 2020 r. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej (II SAB/Wa 16/21) postanawia: 1. wymierzyć Wójtowi Gminy [...] grzywnę w wysokości 100 zł (słownie sto złotych), 2. zasądzić od Wójta Gminy [...] na rzecz wnioskodawcy J. J. kwotę 100 zł (słownie sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. J. złożył w dniu 18 grudnia 2020 r. na elektroniczną skrzynkę podawczą w formie dokumentu elektronicznego do Urzędu Gminy [...] (na platformę ePUAP) skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. (nadanym w tym samym dniu) organ przekazał do Sądu odpowiedź na powyższą skargę z aktami administracyjnymi wraz z wydrukiem skargi (karty 4-9, II SAB/Wa 16/21). Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt II SAB/Wa 16/21. W dniu 27 stycznia 2021 r., (karty 10 – 14, II SAB/Wa 16/21) wezwano organ do nadesłania w terminie 7 dni oryginału skargi, czyli nadesłania skargi w takiej formie, w jakiej została wniesiona do organu (za pośrednictwem platformy ePUAP), celem umożliwienia Sądowi weryfikacji złożonego na skardze podpisu. W dniu 1 lutego 2021 r. organ ponownie przesłał do Sądu wydruk skargi (karty 20-25, II SAB/Wa 16/21). Jednocześnie poinformował o problemach technicznych dotyczących pobierania dokumentu z platformy ePUAP. W dniu 5 marca 2021 r. (karta 37, II SAB/Wa 16/21) WSA w Warszawie ponownie wezwał organ do przekazania oryginału skargi - w terminie 3 dni od dnia doręczenia wezwania. Sąd podkreślił, że ww. dokumenty należy przesłać do WSA w Warszawie w takiej formie w jakiej zostały one złożone do organu - czyli w wersji elektronicznej na elektroniczną skrzynkę podawczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Poinformował, że błędne jest przesyłanie wydruków, czy też skanów skargi. Sąd pouczył także organ o treści art. 55 § 1 p.p.s.a wskazując, że w razie nie zastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy. W dniu 16 marca 2021 r. organ przesłał do Sądu oryginał skargi z dnia 18 grudnia 2020 r. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej (karty 52 - 55 II SAB/Wa 16/21). Nadesłany plik umożliwiał weryfikacje złożonego pod skargą podpisu. Stwierdzono, iż przedmiotowa skarga została prawidłowo podpisana podpisem zaufanym w dniu 18 grudnia 2020 r. (karta 55, II SAB/Wa 16/21). J. J. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek z dnia [...] marca 2021 r. (zarejestrowany pod sygn. akt II SO/Wa 29/21) o wymierzenie grzywny Wójtowi Gminy [...] za nieprzekazanie do Sądu skargi z dnia 18 grudnia 2020 r. na bezczynność tego podmiotu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. W treści wniosku o wymierzenie grzywny J. J. podkreślił, że z akt sprawy sygn. akt II SAB/Wa 16/21 wynika, iż organ pismem z dnia 4 stycznia 2021 r. przekazał do Sądu wyłącznie wydruk skargi. Organ nie przekazał oryginału skargi także przy piśmie z dnia 1 lutego 2021 r. Wnioskodawca stwierdził, że skarga nie została przekazana w przepisanym terminie. Nie wystarczające jest bowiem przekazanie wydruku czy też skanu złożonej skargi. W ocenie strony niezastosowanie się przez organ do wezwań Sądu w pełni uzasadnia zastosowanie sankcji grzywny. Tylko grzywna może zdyscyplinować organ do wypełnienia ciążących na nim obowiązków nałożonych przepisami prawa. Zdaniem wnioskodawcy wymierzenie organowi grzywny w symbolicznej wysokości 100 zł zdyscyplinuje organ do terminowego przekazywania skarg. W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny Wójt Gminy [...] w wniósł o jego oddalenie. Stwierdził, iż w dniu 18 grudnia 2020 r. poprzez platformę ePUAP do Urzędu Gminy [...] wpłynęła skarga J. J. z dnia 18 grudnia 2020 r. na bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W dniu 4 stycznia 2021 r. ww. skarga została przekazana w formie papierowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na kolejne wezwanie Sądu przy piśmie z dnia 1 lutego 2021 r. organ ponownie przesłał skargę w formie papierowej. W piśmie tym poinformował też o awarii platformy ePUAP uniemożliwiającej czasowo przekazanie wersji elektronicznej (oryginału). Wykonując wezwanie Sądu organ w dniu 16 marca 2021 r. przesłał za pomocą platformy ePUAP skargę na bezczynność z dnia 18 grudnia 2020 r. generując Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia. Organ wyjaśnił, że wpływ na opóźnienie czynności miało wprowadzenie na terenie kraju ograniczeń związanych z zapobieganiem COVID-19. W Urzędzie Gminy wprowadzona została praca zdalna w celu ograniczenia ilości osób przebywających w pomieszczeniach zamkniętych. Część pracowników została objęta kwarantanną lub izolacją domową. Pracownicy posiadający małe dzieci wobec zamknięcia przedszkoli i żłobków korzystali z możliwości sprawowania osobistej opieki. Skutkiem wskazanych okoliczności było ograniczenie obsady pracowników Urzędu Gminy [...] i brak możliwości przesłania skargi wraz z odpowiedzią na skargę w terminie ustawowym. W piśmie z dnia 5 maja 2021 r. J. J. nadmienił, iż po zapoznaniu się ze stanowiskiem organu podtrzymuje wniosek o wymierzenie organowi symbolicznej grzywny w najniższej możliwej wysokości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Stosownie do treści art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. (art. 54 § 2 ustawy). Zgodnie natomiast z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.) do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Art. 55 § 1 p.p.s.a. stanowi, że w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ww. ustawy, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter mieszany: dyscyplinująco-restrykcyjny. Jest to więc środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 2 ustawy, jednakże wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w terminie przewidzianym w tym przepisie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 1024/06, ONSAiWSA, 2006 r., Nr 6, poz. 156). Stosownie jednak do treści art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "sąd może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny, co oznacza, że rozstrzygając w tej kwestii, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ustawy, a także czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2011, s. 381). Ponadto w uchwale z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09 (ONSA/WSA 2010/1/2) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 powołanej ustawy pełni również funkcję prewencyjną. Ukaranie organu służy bowiem także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy. W ocenie Sądu wniosek o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę zasługuje na uwzględnienie. Sprawa ze skargi J. J. z dnia 18 grudnia 2020 r. na bezczynność tego podmiotu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, została zarejestrowana w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie pod sygnaturą akt II SAB/Wa 16/21. Z akt tej sprawy wynika, że Wójt Gminy [...] ww. skargę otrzymał na elektroniczną skrzynkę podawczą Urzędu w dniu 18 grudnia 2020 r. Termin do wykonania obowiązku określonego w art. 54 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, upłynął w tej sytuacji w dniu 4 stycznia 2021 r. Akta administracyjne i odpowiedz na skargę zostały przesłane w terminie ustawowym (karty 7 – 9, II SAB/Wa 16/21). Jednak oryginał skargi niezbędny do nadania sprawie dalszego biegu przesłano dopiero w dniu 16 marca 2021 r. (karty – 48 – 55, II SAB/Wa 16/21). Opóźnienie organu w przesłaniu oryginału skargi wyniosło zatem 71 dni. Podkreślić trzeba, że fakt przekazania skargi do Sądu nie czyni orzekania w przedmiocie wymierzenia grzywny bezprzedmiotowym, postępowanie nie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (zob. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r. o sygn. akt II GPS 3/09, publ. "Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych" 2010, nr 1, poz. 2; D. Onyśk, Problemy z dyscyplinującym wymierzaniem grzywny organowi przez sądy administracyjne, "Przegląd Prawa Publicznego" 2009, nr 10, s. 73-78). Przekazanie skargi nie zmienia zaistniałego uchybienia terminowi ustanowionemu w art. 54 § 2 tej ustawy. Przekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę jest bezwzględnym obowiązkiem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono. Należy zaznaczyć, że organ był dwukrotnie wzywany do nadesłania oryginału skargi czyli pliku przesłanego za pośrednictwem platformy ePUAP, który umożliwiłby Sądowi sprawdzenie czy skarżący prawidłowo podpisał tą skargę. Sąd wyjaśniał w jakiej formie należy przesłać skargę i dlaczego jest to konieczne do dalszego prowadzenia postępowania. W sytuacji gdy organ przesyła jedynie skan czy wydruk skargi stwierdzenie prawidłowości podpisu nie jest możliwe. W podanych okolicznościach Sąd administracyjny nie ma również podstaw prawnych do tego, aby wezwać stronę skarżącą do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez jej podpisanie. Brak oryginału skargi blokuje możliwość dalszego prowadzenia postępowania. Biorąc pod uwagę okoliczność, że organ ostatecznie przekazał do Sądu skargę wraz aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, wymierzenie grzywny w tej sytuacji ma przede wszystkim charakter restrykcyjny. Grzywna ma także charakter prewencyjny, nie jest bowiem pożądane, aby zaniedbania jakich dopuścił się organ, występowały w przyszłości. Sąd uznał przedmiotowy wniosek za uzasadniony i nałożył na organ grzywnę w wysokości 100 zł. Wymierzając grzywnę we wskazanej wyżej wysokości, Sąd wziął pod uwagę skalę opóźnienia, przedmiot sprawy (udostępnienie informacji publicznej), a także fakt przekazania do Sądu przedmiotowej skargi przed powzięciem informacji o złożeniu przez stronę wniosku o wymierzenie grzywny. Zaznaczyć należy, że Wójt Gminy [...] jak wynika z danych udostępnionych w Biuletynie Informacji Publicznej dysponuje Zespołem Prawnych, w którego skład wchodzą również osoby wyspecjalizowane w prowadzeniu postępowania dotyczącego udostępnienia informacji publicznej. Wskazana przez organ awaria platformy ePUAP nie uzasadnia zaistnienia 71 dni opóźnienia w wykonaniu obowiązku nałożonego przez ustawę. Na wymiar orzeczonej grzywny wpływ miała również okoliczność, iż organ odpowiedz na skargę i akta sprawy przesłał w terminie ustawowym. Zdaniem Sądu fakt opóźnienia w przesłaniu oryginału skargi nie wynikał z zaniedbania czy woli przedłużania postępowania. Spowodowany był zapewne niedostateczną praktyką dotyczącą obsługi skarg składanych za pomocą platformy ePUAP, a także brakami kadrowymi wynikającymi z ograniczeń wprowadzonych w związku z pandemią choroby COVID-19. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 64 § 3 powołanej ustawy.