II SAB/Wa 16/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 września 2021 r. sprawy ze skargi J. J. na bezczynność Wójta Gminy J. w przedmiocie rozpoznania punktu 2 i 6 wniosku z dnia [...] sierpnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy J. do rozpatrzenia punktu 6 wniosku z dnia [...] sierpnia 2020 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Wójt Gminy J. dopuścił się bezczynności w zakresie pkt. 2 wniosku z dnia [...] sierpnia 2020 r.; 3. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy J. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Wójta Gminy J. na rzecz skarżącego J. J. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. J. w dniu [...] sierpnia 2020 r. poprzez platformę e-puap wniósł do Urzędu Gminy [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1) Czy Urząd Gminy [...] prowadzi rejestr otrzymanych wniosków o udostępnienie informacji publicznej? 2) Jeśli odpowiedź na pytanie nr 1 jest pozytywna, proszę o udostępnienie tych rejestrów za 2019 i 2020 r. 3) Ile wniosków o udostępnienie informacji publicznej rozpatrywał Wójt Gminy [...] w 2019 i 2020 r.? 4) Ile decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej i/lub umorzeniu postępowania w trybie art. 14 ust. 2 u.d.i.p. wydał Wójt Gminy [...] w 2019 i 2020 r.? 5) Jakie koszty ponosi miesięcznie tut. Urząd za usługi pocztowe i telekomunikacyjne (dostęp do Internetu, telefony komórkowe, stacjonarne). 6) Proszę o udostępnienie skanów aktualnie obowiązujących umów o świadczenie na rzecz Urzędu usług pocztowych i telekomunikacyjnych. W dniu [...] września 2020 r. organ udzielił następujących informacji: Ad 1) tak, Ad 3) za 2019 r. rozpatrywano 151 wniosków o informację publiczną, natomiast za 2020 r. do chwili obecnej rozpatrywano 101 wniosków o informację publiczną, Ad 4) W 2019 r. wydano 8 decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, w 2020 r. wydano 1 decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, Ad 2, 5, 6 ) zgodnie z treścią art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej powiadamiam wnioskodawcę, że wyznaczam nowy termin na rozpatrzenie wniosku, ustalając go na dzień 16 września 2020 r. W dniu [...] września 2020 r. organ poinformował, że średniomiesięcznie na usługi pocztowe Urząd Gminy wydatkuje 17.411,45 zł., na usługi telekomunikacyjne 5.018,62 zł. Nadmienił, też że umowa na usługi pocztowe dostępna jest pod adresem: [...]. W dniu [...] października 2020 r. organ wystosował do strony pismo, w którym dodatkowo poinformował, że umowy na usługi telekomunikacyjne są zawierane zgodnie z art. 56 ustawy Prawo telekomunikacyjne oraz ogólnodostępnymi regulaminami na stronach operatorów [...]. W załączeniu pisma organ przesłał wzór powyższej umowy. W nawiązaniu do przesłania skanu prowadzonego rejestru wniosków o udzielenie informacji publicznej za 2019, 2020 poinformował też, że ma on charakter dokumentu wewnętrznego, pomocniczego i nie jest udostępniany. Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych nie definiuje wymogu prowadzenia rejestru wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Jednocześnie poinformował, że wymienione w ustawie o dostępie do informacji publicznej informacje są udostępnione na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Gminy [...]. J. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpatrzenia punktów 2 i 6 wniosku z dnia [...] sierpnia 2020 r. o udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 54 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepisy te stanowią podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej; 2) art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. z zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niewykonanie wynikającego z tych przepisów obowiązku organu do udostępnienia informacji publicznej; 3) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten zobowiązuje organ do udostępnienia informacji publicznej bezzwłocznie, w terminie do 14 dni od dnia złożenia wniosku. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w części dotyczącej pkt. 2 i pkt. 6. Wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosków, rozstrzygnięcie, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenie od organu kosztów postępowania. Skarżący nadmienił, że organ zrealizował częściowo pkt 6 wniosku poprzez przesłanie linku do dostępnej w Biuletynie Informacji Publicznej organu dokumentacji dotyczącej aktualnie obowiązującej umowy o świadczenie na rzecz organu usług pocztowych, która została zawarta w trybie Prawa zamówień publicznych. J. J. podkreślił, że do dnia wniesienia skargi na bezczynność organ nie udostępnił wnioskowanej informacji w zakresie pkt 2 wniosku, tj. skanów rejestru otrzymanych w latach 2019-2020 wniosków o udostępnienie informacji publicznej, oraz częściowo w zakresie pkt 6 wniosku, tj. prośby o udostępnienie aktualnie obowiązujących umów o świadczenie na rzecz Urzędu Gminy [...] usług telekomunikacyjnych (które w pkt 5 wniosku zdefiniowano jako dostęp do Internetu, telefony komórkowe, stacjonarne). Nie wydano również w tym zakresie decyzji administracyjnej, ani nie dokonano również żadnej innej czynności celem załatwienia wniosku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność, Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), dalej: "P.p.s.a.". Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a., a więc wówczas, gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Organ administracji pozostaje w bezczynności w przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym bądź w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.), bądź w przepisach szczególnych, m.in. w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 z późn. zm., dalej: "u.di.p."), bądź w przypadku niepodjęcia innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99, OPS 2000, Nr 6, poz. 87). Dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań. Stosownie do przepisu art. 13 ust. 1 ustawy u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 cytowanej ustawy). Organ nie udostępnił skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej w zakresie pkt 2 wniosku, uzasadniając to tym, że rejestr wniosków o udzielenie informacji publicznej za lata 2019 i 2020 "ma charakter dokumentu wewnętrznego, pomocniczego i nie jest udostępniany" (tak w piśmie z dnia [...] października 2020 r.). Z kolei odnosząc się do pkt 6 wniosku z dnia [...] sierpnia 2020 r., Wójt Gminy [...] we wskazanym piśmie wyjaśnił, iż "[...]". Odnosząc się do żądania zawartego w pkt 6 wniosku z dnia [...] sierpnia 2020 r., stwierdzić należy, iż w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, iż żądanie to dotyczy spraw z zakresu informacji publicznej. W art. 6 u.d.i.p. ustawodawca zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną. Wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy, niepełny. Za przyjęciem powyższego przemawia użyte przez ustawodawcę sformułowanie "w szczególności". Art. 6 ust. 1 tej ustawy ustala zatem jedynie w sposób przykładowy zakres przedmiotowy pojęcia informacji publicznej. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje zatem treść i charakter żądanej informacji. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującym jest treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że żądane przez stronę skarżącą umowy mają charakter umów cywilnoprawnych. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych treść umów cywilnoprawnych zawieranych przez organy administracji publicznej będzie stanowić informację publiczną, ponieważ informacją publiczną jest każda informacja, która dotyczy działania lub finansów, mających charakter publiczny. Ponadto informacja może dotyczyć sprawy publicznej, nie tylko wtedy, gdy została wytworzona przez podmioty wskazane w art. 4 ust. 1 ustawy, ale również wtedy, gdy odnosi się do nich w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 903/12, wyrok WSA w Warszawie z 21 lutego 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 699/13, wyrok WSA w Olsztynie z 18 lutego 2014 r., II SAB/01 117/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też koniecznym było zobowiązanie organu do rozpatrzenia punktu 6 przedmiotowego wniosku. Odpowiedź udzielona wnioskodawcy w pismach z dnia [...] września 2020 r. oraz [...] października 2020 r. nie stanowiła – zdaniem Sądu – pełnej i konkretnej odpowiedzi na żądanie zawarte we wniosku. Przedmiotem pkt 2 wniosku z dnia [...] sierpnia 2020 r. było natomiast żądanie udostępnienia rejestru wniosków o udostępnienie informacji publicznej prowadzonego w latach 2019-2020. Bez wątpienia prowadzona przez Urząd Gminy [...] ewidencja (spis czy rejestr) wniosków o udostępnienie informacji publicznej nie dotyczy zasad funkcjonowania władz publicznych oraz innych podmiotów wykonujących zadania publicznej przewidzianych w art. 4 ust. 1, w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d u.d.i.p.), o stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e u.d.i.p.), ani też o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych (art. 6 ust 1 pkt 3 lit. f u.di.p.). Czym innym jest bowiem informacja o prowadzonych rejestrach, a czym innym są skany takich rejestrów. Z całą pewnością nie są to też informacje o danych publicznych, w tym o treści i postaci dokumentów urzędowych, jako że dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p.; por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2020 r., II SAB/Wa 472/20). Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd zobowiązał Wójta Gminy [...] do rozpoznania pkt 6 wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W zakresie punktu 2 wniosku Sąd stwierdził, iż organ dopuścił się bezczynności, gdyż odpowiedź na wniosek z dnia [...] sierpnia 2020 r. udzielona została dopiero w piśmie z dnia [...] października 2020 r., a więc z uchybieniem 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe", "wyraźne", "oczywiste". Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. Zdaniem Sądu, nierozpatrzenie wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nie wynika w sposób oczywisty z braku woli do jego załatwienia, lecz z przekonania, że przedmiotowy wniosek w spornym zakresie nie dotyczy informacji publicznej. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 P.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt 3 sentencji oparte zostało na przepisie art. 149 § 1a P.p.s.a. O kosztach postępowania, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. (pkt 4 sentencji wyroku).