II SO/Wa 47/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym : Przewodniczący: Asesor WSA Arkadiusz Koziarski po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku M. B. o wymierzenie grzywny [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w [...] za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi wraz z odpowiedzią na skargę i kompletnymi aktami sprawy postanawia: 1. wymierzyć [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w [...] grzywnę w wysokości 500 zł (słownie: pięćset złotych); 1. zasądza od [....] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w [...] na rzecz M. B. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 12 grudnia 2023 r. M. B., dalej "skarżący", wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wymierzenie [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w [...], dalej "Spółdzielnia" grzywny za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi z dnia 17 marca 2023 r. wraz odpowiedzią na skargę i kompletnymi aktami sprawy. W odpowiedzi na powyższy wniosek Spółdzielnia wniosła o jego odrzucenie jako oczywiście niezasadnego. W uzasadnieniu Spółdzielnia wyjaśniła, że w dniu 6 marca 2023 r. do Spółdzielni wpłynęło pismo skarżącego zatytułowane "Wniosek o udostępnienie informacji publicznej", w którym wnosił on o udostępnienie informacji o zarobkach członków Zarządu Spółdzielni z lata 2019-2022 oraz za miesiąc styczeń i luty 2023 r. Następnie w dniu 23 marca 2023 r. do Spółdzielni wpłynęło pismo skarżącego zatytułowane "Skarga do właściwego miejscowo WSA" i kierowane do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie. W piśmie tym skarżący wnosił o nakazanie udostępnienia wnioskowanych przez niego informacji. Spółdzielnia podniosła, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt I OPS 1/05, przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198) nie ma zastosowania do spółdzielni mieszkaniowych. W uchwale tej NSA wskazał wprost, że spółdzielnia mieszkaniowa nie mieści się w katalogu podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Spółdzielni skarżący nie może w tej sytuacji kierować wobec niego wniosku o ukaranie grzywną. Spółdzielnia zwróciła uwagę, że skarżący we wniosku jako podstawę prawną wymierzenie grzywny podaje art. 54 § 2 i art. 55 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej jako: "p.p.s.a." Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W myśl natomiast art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Zdaniem Spółdzielni z powyższych przepisów wynika, że skarżący nie ma podstaw prawnych do wnioskowania o wymierzenie grzywny. Prezes Spółdzielni ani Spółdzielnia nie są częścią administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. i nie wydają rozstrzygnięć, ani nie wykonują działań, które mogą podlegać skardze do sądu administracyjnego. Prezes Spółdzielni nie jest organem administracji publicznej, ani nie wydaje aktów lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej. Prezes Spółdzielni nie może zatem popaść również w bezczynność z powodu braku wydania akt lub nie podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej. Z tego też względu Prezes Spółdzielni nie prowadzi akt spraw i nie ma możliwości przekazania akt sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Przepisy szczególne mogą przewidywać wyjątki od wskazanej zasady, ustalając inne terminy przekazywania skarg do sądu przez organy administracji publicznej. Wskazać przy tym należy, mając na uwadze, że przedmiot sprawy dotyczy dostępu do informacji publicznej, na przepis art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902), dalej "u.d.i.p.", mający charakter przepisu szczególnego, zgodnie z którym przekazanie sądowi akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania przez organ skargi. Stosownie natomiast do treści art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Wysokość grzywny wskazanej w art. 154 § 6 p.p.s.a. określa się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Uprawnienie sądu do nałożenia na organ administracji grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., aktualizuje się zatem w razie łącznego spełnienia dwóch warunków: naruszenia obowiązku przekazania sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenia stosownego wniosku przez skarżącego. Grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter mieszany: dyscyplinująco-restrykcyjny. Jest to więc środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a., jednakże wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w terminie przewidzianym w tym przepisie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 1024/06, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto w uchwale z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09 (orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną. Ukaranie organu służy bowiem także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy. Podnieść też należy, że obowiązek przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy ma charakter bezwzględny i sama motywacja organu pozostaje bez znaczenia pod kątem możliwości nałożenia grzywny (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2021 r., sygn. akt III OZ 1104/21). NSA w uzasadnieniu wskazanej wyżej uchwały z 3 listopada 2009 r. II GPS 3/09 wskazuje, że ustanowienie terminu na dopełnienie obowiązku przekazania skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie, a organ musi dochować terminu z art. 54 § 2 p.p.s.a. Należy też zauważyć, że grzywna przewidziana w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny, wobec tego nawet w przypadku spełnienia wskazanych tamże przesłanek, sąd nie jest zobligowany do orzeczenia grzywny. Obowiązkiem sądu jest uwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy. Z treści wniosku o wymierzenie grzywny, a także z treści odpowiedzi na ten wniosek wynika, że skarga skarżącego z dnia 17 marca 2023 r. wpłynęła do Spółdzielni w dniu 22 marca 2023 r. Termin do przekazania skargi do Sądu, wynikający z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., upłynął zatem w dniu 6 kwietnia 2023 r. Do dnia wydania niniejszego postanowienia nie została ona przekazana do Sądu. Spółdzielnia w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny podnosi, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Powołuje się w tym zakresie na uchwałę NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt I OPS 1/05 (orzeczenia.nsa.gov.pl). W uchwale tej NSA stwierdził, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198) nie ma zastosowania do spółdzielni mieszkaniowych. W niniejszej sprawie nie podlega jednak ocenie, to czy Spółdzielnia jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, ale to, czy w przypadku wniesienia za jej pośrednictwem skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a dotyczącej jej działalności, bądź pozostawania w bezczynności, winna ona taką skargę przekazać do Sądu. Poszukując odpowiedzi na tak zadane pytanie należy zwrócić uwagę na stanowisko NSA wyrażone w uchwale z dnia 16 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OPS 1/23 (orzeczenia.nsa.gov.pl). W uchwale tej NSA stwierdził, że dopuszczalny jest wniosek o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), w sytuacji, gdy skarga, która nie została przekazana przez ten organ do sądu administracyjnego, jest niedopuszczalna. W uzasadnieniu tej uchwały NSA wyjaśnił, że postępowanie w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest postępowaniem samodzielnym i odrębnym od postępowania w przedmiocie samej skargi i jej ewentualnej dopuszczalności. Ponadto przedmioty tych postępowań są ze swej istoty odmienne. Pierwsze z postepowań jest procesową rekcją na naruszenie prawa przy przekazaniu skargi do sądu, a tym samym naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez sąd, drugie postępowanie zaś zmierza do oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu czy czynności z zakresu administracji publicznej. Postępowanie z wniosku o wymierzenie grzywny niejako poprzedza postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi, wymusza bowiem przekazanie skargi wraz z aktami sprawy do sądu celem rozpoznania. Ewentualna niedopuszczalność skargi również pozostaje poza zakresem sprawy w wniosku o wymierzenie grzywny. Zdaniem NSA nie może budzić żadnych wątpliwości, że o dopuszczalności skargi wniesionej do sądu administracyjnego, może rozstrzygać wyłącznie ten sąd, nie zaś organ za pośrednictwem, którego skarga została wniesiona. Przepis art. 54 § 2 p.p.s.a. statuuje bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ ten musi więc przekazać skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na tę skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia, przy czym przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy. Obowiązek ten spoczywa na organie w rozumieniu art. 32 p.p.s.a., niezależnie od tego, czy uznaje on skargę za dopuszczalną oraz czy w jego ocenie przedmiotem zaskarżenia jest podlegający kognicji sądu administracyjnego akt, czynność, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Ponadto NSA zwrócił uwagę, że na realizację obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. nie może w żaden sposób wpływać przekonanie organu, że sąd administracyjny nie jest właściwy w sprawie, w której wniesiona została skarga. Kwestii tej nie może także rozstrzygać sąd rozpoznający wniosek o wymierzenie grzywny, bowiem nie jest ona przedmiotem tego postępowania. Przesądzić to może jedynie sąd właściwy do rozpoznania skargi, a nie sąd właściwy do rozpoznania wniosku o wymierzenie grzywny, ani tym bardziej organ, za pośrednictwem, którego skarga została wniesiona. NSA stwierdził również, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wymierzenia grzywny ma na celu przymuszenie organu do nadesłania sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w określonym terminie. Dopiero wymuszenie tego obowiązku daje podstawę do rozpoznania sprawy. Rozstrzygnięcie w przedmiocie dopuszczalności skargi, jakkolwiek o charakterze formalnym, to jednak kończy postępowanie sądowoadministracyjne. Nie byłoby to możliwe, gdyby organ nie wypełnił swoich obowiązków z art. 54 § 1 p.p.s.a. W takim przypadku brak postanowienia o wymierzeniu grzywny uniemożliwiałby rozpoznanie sprawy na podstawie nadesłanego odpisu skargi (zob. art. 55 § 2 p.p.s.a.). Dodatkowo NSA wskazał, iż nie zawsze jest oczywiste, że sprawa nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Gdyby uznać, że w sprawie wymierzenia grzywny za nieprzekazanie akt sprawy można dokonywać oceny, czy sprawa jest sprawą z zakresu administracji publicznej, to mogłoby dochodzić do sytuacji, że sąd rozpoznający sprawę wymierzenia grzywny mógłby uznać, iż nie jest to sprawa z zakresu administracji publicznej zaś sąd rozpoznający skargę mógłby wyrazić odmienny pogląd. Odnosząc powyższe, do niniejszej sprawy należy przede wszystkim podnieść, że w przypadku skarg na bezczynność w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej merytorycznej ocenie wojewódzkiego sądu administracyjnego podlega to, czy podmiot będący adresatem takiego wniosku, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W przypadku gdy postawiony w skardze zarzut bezczynności dotyczy podmiotu niebędącego podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej skarga podlega oddaleniu jako niezasadna, a nie odrzuceniu jako niedopuszczalna. Tego rodzaju ocena może jednaka być przeprowadzona przez wojewódzki sąd administracyjny dopiero po przekazaniu skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. Oceny takiej nie można dokonywać rozpatrując wniosek o wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. W ocenie Sądu Spółdzielnia, jako adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a następnie jako podmiot, którego dotyczyła skarga skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, winna tę skargę przekazać do Sądu, stosownie do treści art. 54 § 2 p.p.s.a. Spółdzielnia obowiązku tego nie wypełniła i w związku z tym wniosek o wymierzenie grzywny zasługiwał na uwzględnienie. Taka sytuacja nie może być akceptowana, albowiem prowadzi do pozbawienia skarżącego wynikającego z Konstytucji RP prawa do sądu. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 2 Konstytucji władzę sądowniczą sprawują sądy i trybunały. W myśl zaś art. 45 ust. 1 Konstytucji, każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Wyjaśnić też należy, że wymierzając grzywnę sąd bierze pod uwagę specyfikę i charakter danej sprawy, uwzględnia więc m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji, wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego, a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a. (tak postanowienie NSA o sygn. akt I OZ 1259/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Grzywnę za naruszenie powyższego obowiązku, zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a. w związku z art. 55 § 1 p.p.s.a., wymierza się w wysokości do dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Ustalając wysokość grzywny w niniejszej sprawie Sąd wziął pod uwagę fakt, że skarga M. B. rozpatrywana jest w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, które jest trybem szczególnym i zawiera bardziej restrykcyjne unormowania co do terminu przekazania skargi sądowi. Sąd uwzględnił również fakt, że uchybienie terminu do przekazania skargi jest znaczne. Jednocześnie Sąd wziął pod uwagę wątpliwości Spółdzielni, co do ciążącego na niej obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a., w związku z treścią powołanej wyżej uchwały NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt I OPS 1/05. Zdaniem Sądu grzywna w wysokości 500 zł pozwali na osiągnięcie celów, dla których środek ten został przewidziany. Wymierzona grzywna spełni w tym przypadku przede wszystkim funkcję dyscyplinującą i ma doprowadzić do wykonania przez Spółdzielnię obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. Będzie ona również pełnić funkcję represyjną, a także prewencyjną. Nie jest bowiem pożądanym, aby tego typu zaniedbania, jakich dopuściła się Spółdzielnia, występowały w przyszłości. Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 64 § 3 oraz w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt 1 sentencji niniejszego postanowienia. O kosztach postępowania, jak w pkt 2 sentencji postanowienia Sąd, orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając uiszczony przez skarżącego wpis w wysokości 100 zł.