II SO/Wa 57/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kwiecińska po rozpoznaniu w dniu 17 września 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku A. Sp. z o.o. z siedzibą w S. o wymierzenie grzywny Okręgowej Radzie Adwokackiej w W. za nieprzekazanie sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt administracyjnych w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w W. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej postanawia 1. wymierzyć Okręgowej Radzie Adwokackiej w W. grzywnę w wysokości 500 zł (pięćset złotych), 2. zasądzić na rzecz A. Sp. z o.o. z siedzibą w S. od Okręgowej Rady Adwokackiej w W. kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 28 czerwca 2013 r. A. Sp. z o.o. z siedzibą w S., reprezentowana przez adwokatów, złożyła w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie wniosek o wymierzenie grzywny Okręgowej Radzie Adwokackiej w W. za niewywiązanie się z obowiązku przewidzianego w art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198), tj. za odstąpienie od przekazania Sądowi skargi na bezczynność ORA w W. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Skarżąca Spółka wystąpiła o wymierzenie grzywny w wysokości 35.216, 70 zł, stanowiącej wielokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2012 r. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. W uzasadnieniu wniosku skarżąca Spółka podała, że w dniu 19 października 2012 r. wniosła, za pośrednictwem ORA w W., skargę na bezczynność tego organu w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku o dostęp do informacji publicznej, a skarga ta nie została dotąd Sądowi przekazana mimo, iż w oparciu o przywołany przepis ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązek przekazania sprawy powinien nastąpić w terminie 15 dni od dnia jej wniesienia. Jednocześnie skarżąca Spółka podkreśliła, że obowiązek ten nie mógł zostać wyłączony okolicznością udzielenia informacji publicznej w drodze podjętej przez organ uchwały (decyzji) w dniu [...] listopada 2012 r., doręczonej pełnomocnikowi Spółki w dniu 3 grudnia 2012 r. W tym zakresie Spółka podniosła, że wniosek o dostęp do informacji publicznej został złożony w dniu [...] grudnia 2010 r., a wojewódzki sąd administracyjny, oceniając zasadność skargi na bezczynność, bierze pod uwagę stan istniejący w czasie jej wnoszenia, a ewentualne załatwienie sprawy przez organ już po wniesieniu skargi, nie jest istotne z punktu widzenia dalszego prowadzenia sprawy sądowoadministracyjnej w granicach złożonej skargi. Nie stanowi też podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Przede wszystkim zaś ocena zasadności skargi nie leży w kompetencji organu i może być dokonana jedynie przez właściwy sąd administracyjny. W odpowiedzi na wniosek, Okręgowa Rada Adwokacka w W. reprezentowana przez adwokata, wniosła o oddalenie wniosku skarżącej Spółki w żądanej wysokości. Alternatywnie, w razie nieuwzględnienia powyższego wniosku, wystąpiła o wymierzenie grzywny w kwocie symbolicznej. Wraz z odpowiedzią na wniosek, ORA w W. udzieliła odpowiedzi na skargę z dnia 18 października 2012 r. (data wpływu do organu w dniu 19 października 2012 r.) oraz przekazała skargę i akta administracyjne sprawy. Sprawa ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w S. wniesionej w dniu 19 października 2012 r. została wpisana do repertorium II SAB/Wa pod nr 400/13. Uzasadniając tak zajęte stanowisko procesowe, organ wyjaśnił, że nieprzekazanie Sądowi skargi na bezczynność nie było działaniem celowym organu, nie było działaniem na zwłokę. Powyższe twierdzenie ORA w W. wywiodła z faktu udostępnienia skarżącej Spółce żądanej informacji publicznej ostateczną uchwałą z dnia [...] listopada 2012 r. Zdaniem ORA w W., w wyniku udzielenia tej informacji stan bezczynności organu ostatecznie ustał. Ponadto ORA w W. wskazała, że do dnia wniesienia wniosku o wymierzenie grzywny pozostała na stanowisku, iż rozpoznanie uchwałą z dnia [...] listopada 2012 r. wniosku skarżącej Spółki i w rezultacie udostępnienie żądanej informacji jest równoznaczne z uwzględnieniem skargi w zakresie właściwości organu, w rozumieniu art. 54 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dodatkowo organ wyjaśnił, że Spółka w dniu 23 lipca 2012 r., na podstawie art. 37 k.p.a., złożyła do Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, a w sprawie znajduje się notatka pracownika ORA w W., iż sprawa przekazania akt jest nieaktualna, ponieważ sprawa została zamknięta. ORA w W. zwróciła również uwagę, że w związku z treścią wniosku o dostęp do informacji publicznej – żądaniem udzielenia informacji co do stopnia pokrewieństwa adwokatów organ miał uzasadnioną wątpliwość, czy informacje objęte wnioskiem mają charakter prawny informacji publicznej i z tego powodu konieczne było wystąpienie przez organ do Komisji ds. regulaminów i Procedur przy Okręgowej Radzie Adwokackiej w W. o wydanie stosownej opinii. Jako ostatnią okoliczność uzasadniającą odstąpienie od wymierzenia żądanej grzywny, względnie zastosowanie miarkowania jej wysokości i wymierzenie jej w kwocie symbolicznej, organ wymienił fakt cofnięcia przez Spółkę wniosku o ukaranie osoby winnej niezałatwienia sprawy w terminie. Pełnomocnik skarżącej Spółki zobowiązany przez Sąd do udzielenia odpowiedzi na twierdzenia organu dotyczące udzielenia żądanej informacji i uwzględnienia wniesionej skargi na bezczynność, w replice z dnia 14 sierpnia 2013 r., podniósł, iż sprawa z wniosku o udzielenie informacji publicznej nie została zakończona wydaniem uchwały z dnia [...] listopada 2012 r., ponieważ uchwała ta stanowiła jedynie częściową odpowiedź na wniosek o dostęp do informacji publicznej. Organ podał bowiem tylko informacje w zakresie daty urodzenia oraz imion rodziców wskazanych z imienia i nazwiska adwokatów, a w odniesieniu do żądanej informacji o stosunku pokrewieństwa pomiędzy nimi ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że to udzielona informacja będzie dopiero stanowiła podstawę do dalszych działań wnioskodawcy w zakresie wskazanego przez niego celu. W ocenie Spółki, skarga nie została zatem uwzględniona, a organ będąc w posiadaniu żądanej informacji w sposób nieuprawniony przerzucił ciężar jej uzyskania na skarżącą Spółkę. W dniu 11 września 2013 r. pełnomocnik Spółki złożył do akt sprawy o sygn. II SO/Wa 57/13 i sygn. II SAB/Wa 400/13 pismo procesowe, w którym – po pierwsze – oświadczył, że cofa wniesioną w dniu 19 października 2012 r. skargę z uwagi na udzielenie przez organ, w piśmie z dnia 19 sierpnia 2013 r., wnioskowanej informacji, a – po drugie – w związku z udzieleniem żądanej informacji po upływie blisko trzech lat od złożenia wniosku, w dalszym ciągu podtrzymuje wniosek o wymierzenie grzywny, przy czym obecnie wnosi o wymierzenie grzywny tylko w kwocie symbolicznej. Do wniosku pełnomocnik załączył kopię pisma zawierającego żądaną informacje publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Przy czym, mając na uwadze charakter prawa dostępu do informacji publicznej jako publicznego prawa podmiotowego (art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) ustawodawca art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) zwiększył gwarancje procesowe nadania biegu sprawie i skrócił przewidziany w art. 54 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi termin do 15 dni. Wniosek o wymierzenie grzywny rozpatrywany w niniejszej sprawie, jak wynika z akt sprawy oraz złożonych ostatecznie przez organ dokumentów, dotyczy nieterminowego wykonania obowiązku przekazania do Sądu skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami w sprawie dostępu do informacji publicznej, a więc ustalenia terminowości wykonania tego obowiązku należy dokonać mając na względzie termin piętnastodniowy. W myśl zaś art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Oznacza to, że przewidziany w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązek przekazania sądowi akt sprawy i odpowiedzi na skargę, poza nadzwyczajnym przypadkiem wymienionym w art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma charakter bezwzględny. W konsekwencji organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi musi w taki sposób wykonać nałożony na niego obowiązek przekazania powyższych dokumentów Sądowi, aby w sytuacji, gdy skarżący skorzysta z przyznanego mu na mocy art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnienia, móc skutecznie udowodnić dochowanie ustawowego terminu. Musi przy tym przekazać dokładnie te dokumenty, które wymieniono zarówno w treści art. 54 § 2 powyższej ustawy, jak i w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że organ, a taki status ma w postępowaniu przed sądem administracyjnym podmiot dysponujący informacją publiczną, skargę na bezczynność w przedmiocie jej udostępnienia przekazał dopiero wskutek wystąpienia przez skarżącą Spółkę z wnioskiem o wymierzenie grzywny. Jednocześnie, z wyrażonego w odpowiedzi na wniosek stanowiska procesowego organu wynika, że organ do czasu złożenia przez Spółkę wniosku o wymierzenie grzywny świadomie odstąpił od wykonania obowiązku przekazania Sądowi skargi uznając, że skarga ta została w istocie uwzględniona – stan bezczynności ustał wskutek podjęcia w dniu [...] listopada 2012 r. opisanej powyżej uchwały. W ocenie Sądu, argumentacja przedstawiona przez organ jest nieprawidłowa. Należy bowiem podkreślić, że to Sąd, a nie organ dokonuje oceny czy to zasadności, czy to dopuszczalności skargi, czy tez bezprzedmiotowości postępowania wywołanego jej wniesieniem. Oceny tej Sąd dokonuje właśnie w oparciu o przekazane przez organ dokumenty w postaci: skargi, odpowiedzi na skargę, akt administracyjnych oraz stanowisk i wniosków stron złożonych już w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Obowiązek przekazania akt sprawy ma zatem charakter obiektywny i jest niezależny od okoliczności, czy skarga jest niezasadna, niedopuszczalna, czy też postępowanie nią wywołane staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Natomiast organ ma prawo odnieść się do kwestii zasadności skargi, jej niedopuszczalności, czy też celowości prowadzonego postępowania w przekazywanej Sądowi odpowiedzi na skargę wnosząc odpowiednio: o jej oddalenie odrzucenie albo umorzenie postępowania. Jest to jednak czynność procesowa podejmowana w zupełnie innym postępowaniu – postępowaniu wszczętym skargą, a nie wnioskiem o wymierzenie grzywny. Tym samym, treść odpowiedzi organu na wniosek o wymierzenie grzywny wskazuje, że organ bezpodstawnie, wbrew treści art. 54 § 2 ppsa (art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), przyjął, że z uwagi na samodzielnie dokonaną ocenę w zakresie udzielenia żądanej informacji publicznej, a tym samym uwzględnienia skargi, nie miał on obowiązku przekazania tej skargi Sądowi. Taka argumentacja, w świetle powyższych uwag, powinna być zamieszczona w odpowiedzi na skargę w terminie przewidzianym na jej złożenie. Użyte przez ustawodawcę w art. 55 § 1 ppsa sformułowanie "sąd może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny oznacza, że podejmując rozstrzygnięcie w tej sprawie Sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ustawy, a także okoliczność, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Niemniej jednak, co należy podkreślić, wymierzenie grzywny organowi może nastąpić w każdym przypadku niewypełnienia obowiązków, nawet jeżeli dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 powołanej ustawy (czy w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej - z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej) nastąpiło jeszcze przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Sformułowanie zawarte w art. 55 § 1 nakazuje bowiem przyjąć, że grzywna, o jakiej mowa w tym przepisie, ma charakter mieszany: dyscyplinująco - restrykcyjny (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006r. sygn. akt II OSK 1024/06, ONSAiWSA, nr 6 z 2006, poz. 156). Do jej wymierzenia wystarcza niewykonanie obowiązku przewidzianego w art. 54 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej).. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że organ, którego bezczynność jest przedmiotem skargi, określone w art. 54 § 2 ustawy dokumenty przekazał z przeszło ośmiomiesięcznym opóźnieniem, a mając na względzie szczególną regulację art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, doprowadziło to do istotnego naruszenia konstytucyjnego prawa skarżącej Spółki do ochrony sądowej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt I OZ 1108/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/BE52D92D84). Wymierzenie grzywny w niniejszej sprawie ma zatem przede wszystkim charakter represyjny, co jest zgodne także z ratio legis uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej, w której tak ustalono terminy postępowania w sprawach prawa dostępu do informacji publicznej oraz jego ochrony sądowej, aby jej udzielenie, odmowa, czy też kontrola sądowa następowała stosunkowo szybko, a tym samym, aby utrzymany był jej prawno – podmiotowy, gwarancyjny charakter. Stąd też w sytuacji, gdy skarga oraz odpowiedź na skargę wraz z aktami sprawy, trafiły do Sądu dopiero wskutek procesowych czynności skarżącego, odstąpienie od wymierzenia grzywny przeczyłoby przypisanej tej instytucji funkcji. Tym bardziej, że organ nawet w najmniejszym stopniu nie uznał zasadności postawionych we wniosku zarzutów przedstawiając kontrargumenty, którymi mógłby się posłużyć przed Sądem tylko i wyłącznie w trakcie rozpoznania skargi na bezczynność organu, czyli w postępowaniu, które wskutek zaniechania organu nie zostało przeprowadzone w terminach gwarantowanych prawem. Wobec powyższego zajęte w niniejszej sprawie przez organ stanowisko procesowe nie może usprawiedliwiać niewykonania nałożonego ustawą obowiązku. Jednocześnie Sąd wziął pod uwagę, że spełniona została dyscyplinująca funkcja wniosku o wymierzenie grzywny i organ ostatecznie przekazał skargę na bezczynność i w konsekwencji umożliwił stronie realizację jej prawa do sądu – umożliwił przeprowadzenie przez sąd administracyjny kontroli legalności działalności organu w postępowaniu wszczętym wnioskiem o dostęp do informacji publicznej. Sąd uwzględnił także okoliczność, iż organ po złożeniu wniosku o wymierzenie grzywny i przekazaniu skargi uczynił zadość wnioskowi Spółki o dostęp do informacji publicznej i udzielił jej żądanej informacji. Z tych też powodów Sąd przychylił się do wniosku pełnomocnika Spółki o wymierzenie grzywny w wysokości symbolicznej. Ustalone tym samym w sprawie okoliczności odpowiadają dyspozycji przepisu art. 55 ustawy i z tej przyczyny Sąd uznał wniosek Spółki A. z siedzibą w S. za uzasadniony i wymierzył grzywnę w wysokości 500 zł. Dodać należy, że jednokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim (Obwieszczenie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2013 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2012 r. i w drugim półroczu 2012 r., M.P. z 2013 r. poz. 107) wyniosła 3.080,84 zł (art. 154 § 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z tych względów, na podstawie art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania w pkt 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1, oraz art. 209 w zw. z art. 64 § 3 wyżej wymienionej ustawy.