II SO/Wa 58/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kwiecińska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku A. K. o wymierzenie P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. grzywny za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi z dnia 30 stycznia 2019 r. wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi zarejestrowanej jako sprawa sygn. akt II SAB/Wa 740/19 postanawia: 1. wymierzyć P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. grzywnę w wysokości 1500 zł (słownie tysiąc pięćset złotych), 2. zasądzić od P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na rzecz A. K. kwotę 100 zł (słownie sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. A. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o wymierzenie grzywny P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. za nieprzekazanie sądowi skargi z dnia 30 stycznia 2019 r. na bezczynność tej Spółki w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] marca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że w dniu 30 stycznia 2019 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na bezczynność organu. Skarga ta wpłynęła do Spółki w dniu 4 lutego 2019 r. i najpóźniej w dniu 19 lutego 2019 r. powinna być przekazana do Sądu. W odpowiedzi na wniosek P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. stwierdziła, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w myśl przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 24 września 2019 r., na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a., wymierzył P. spółka z o.o. z siedzibą w P. grzywnę w wysokości 1 000 zł oraz zasądził od P. spółka z o.o. z siedzibą w P. na rzecz A. K. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu postanowienia, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wniosek A. K. o wymierzenie grzywny Spółce za nieprzekazanie sądowi w ustawowym terminie skargi z dnia 30 stycznia 2019 r. wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę jest zasadny. Przedmiotowa skarga została doręczona Spółce w dniu 4 lutego 2019 r. Termin do wykonania obowiązku określonego w art. 54 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. upływał w dniu 19 lutego 2019 r. Opóźnienie w tym zakresie wynosi ponad 6 miesięcy, a zatem można je określić jako znaczne. Ponadto do dnia wydania postanowienia sygn. akt II SO/Wa 43/19, Spółka nie przekazała oryginału przedmiotowej skargi. WSA w Warszawie nie podzielił poglądu Spółki, że nie ciążył na niej obowiązek przekazania skargi do Sądu. Wskazał, że przekazanie skargi jest bezwzględnym obowiązkiem organu. Stanowisko Spółki, iż nie jest ona zobowiązana do udzielenia informacji publicznej nie może usprawiedliwiać opóźnień w realizacji obowiązków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a w zw. z art. 21 u.d.i.p. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia P. Sp. z o.o. w P. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym Spółka zarzuciła nieważność postępowania z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej (art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). Z ostrożności procesowej Spółka zarzuciła również naruszenie: 1) art. 55 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p. poprzez wymierzenie grzywny podmiotowi, który nie jest organem w rozumieniu art. 55 § 1 P.p.s.a., 2) art. 3 i 4 P.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia poza kompetencjami sądu administracyjnego, bowiem wymierzając skarżącemu – podmiotowi prywatnemu karę grzywny, Sąd wyszedł poza swoją właściwość rzeczową w zakresie sprawowania kontroli działalności administracji publicznej, 3) art. 4 u.d.i.p. poprzez pominięcie i niezastosowanie w zw. z art. 55 § 1 P.p.s.a. i uznanie, że zasadnym jest wymierzenie kary grzywny skarżącemu, który nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Wskazując na powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i odrzucenie wniosku o wymierzenie organowi grzywny oraz umorzenie postępowania. Ewentualnie wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia i oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny lub – uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 22 listopada 2019 r sygn. akt I OZ 1145/19 uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. NSA wskazał, że zażalenie zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w nim argumenty są uzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż obowiązek przekazania Sądowi skargi istnieje niezależnie od tego, czy podmiot uzna, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego, czy też uzna, że nie jest organem administracji, albo nie jest dysponentem żądanych informacji, bądź stwierdzi że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Już tylko samo żądanie strony nadania skardze określonego biegu obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana, do uczynienia zadość temu żądaniu. To dopiero bowiem Sąd w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać oceny wniosku i ustalić, czy skarga, będąca wszak pismem kierowanym do Sądu, mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych, czy żądane informacje były informacją publiczną oraz czy adresat wniosku o udzielenie tych informacji zobowiązany był do rozpoznania wniosku stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem nawet uzasadnione przekonanie, że skarga nie jest dopuszczalna z uwagi np. na brak właściwości sądu administracyjnego, nie zwalnia podmiotu od obowiązku przekazania tej skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego. Jedynie Sąd jest władny do dokonania oceny skargi tak pod względem formalnym jak i merytorycznym w oparciu o skargę i akta administracyjne, a organ nie może go w tym zastępować, nawet pozostając w uzasadnionym przekonaniu o niedopuszczalności skargi. NSA podkreślił, że Sąd nie jest uprawniony do badania przesłanek, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w toku postępowaniu prowadzonego na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. Sąd bada jedynie, czy organ wykonał obowiązki określone w art. 54 § 2 P.p.s.a. W przedmiotowej sprawie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. Zatem, stosownie do art. 54 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Spółka miała obowiązek przekazać w/w skargę wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy. Podniesione w tym względzie zarzuty zażalenia, NSA uznał za nieuzasadnione. NSA podkreślił jednak, że Sąd I instancji wymierzył grzywnę podmiotowi, który nie jest stroną niniejszego postępowania. Grzywna została bowiem wymierzona P. Sp. z o.o. z siedzibą w P., podczas gdy zarówno wniosek o wymierzenie grzywny, jak i skarga na bezczynność, której nieprzekazania dotyczył wniosek, jako skarżony organ określa P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. Taka też nazwa Spółki wynika z KRS. Właściwym adresatem postanowienia o wymierzeniu grzywny powinna więc być P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Tytułem wstępu podnieść należy, iż stronami niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego są wnioskodawca: A. K. oraz podmiot zobowiązany: P. Spółka z o.o. w P. (zgodnie z informacją zawartą w Krajowym Rejestrze Sądowym). Zgodnie z art. 54 § 1 skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. (art. 54 § 2 ustawy). Zgodnie natomiast z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.) do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Art. 55 § 1 p.p.s.a. stanowi, że w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ww. ustawy, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter mieszany: dyscyplinująco-restrykcyjny. Jest to więc środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 2 ustawy, jednakże wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w terminie przewidzianym w tym przepisie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 1024/06, ONSAiWSA, 2006 r., Nr 6, poz. 156). Stosownie jednak do treści art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "sąd może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny, co oznacza, że rozstrzygając w tej kwestii, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ustawy, a także czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2011, s. 381). Ponadto w uchwale z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09 (ONSA/WSA 2010/1/2) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 powołanej ustawy pełni również funkcję prewencyjną. Ukaranie organu służy bowiem także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy. W ocenie Sądu wniosek o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę zasługuje na uwzględnienie. Sprawa ze skargi A. K. z dnia [...] stycznia 2019 r. na bezczynność P. Spółki z o.o. w P. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] marca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, została zarejestrowana w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie pod sygnaturą akt II SAB/Wa 740/19. Z akt tej sprawy wynika, że P. Spółka z o.o. w P. przekazała do Sądu skargę wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy w dniu 22 października 2019 r. (data pieczęci na kopercie, karta 4 akt sprawy o sygn. II SAB/Wa 740/19). Natomiast wspomniana skarga została doręczona organowi w dniu 4 lutego 2019 r. (karta 4 i 4 verte akt sprawy II SO/Wa 58/19). Termin do wykonania obowiązku określonego w art. 54 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w upłynął w tej sytuacji w dniu 19 lutego 2019 r. Opóźnienie organu wyniosło zatem 260 dni. Podkreślić trzeba, że fakt przekazania skargi do Sądu nie czyni orzekania w przedmiocie wymierzenia grzywny bezprzedmiotowym, postępowanie nie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (zob. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r. o sygn. akt II GPS 3/09, publ. "Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych" 2010, nr 1, poz. 2; D. Onyśk, Problemy z dyscyplinującym wymierzaniem grzywny organowi przez sądy administracyjne, "Przegląd Prawa Publicznego" 2009, nr 10, s. 73-78). Przekazanie skargi nie zmienia zaistniałego uchybienia terminowi ustanowionemu w art. 54 § 2 tej ustawy. Przekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę jest bezwzględnym obowiązkiem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono. Nie może wpływać na realizację tego obowiązku przekonanie organu zobowiązanego, że skarga jest bezzasadna. Zasadność skargi jest przedmiotem oceny sądu, do którego skarga jest kierowana. A ocena taka może być przeprowadzona dopiero po przekazaniu przez organ skargi do Sądu. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 listopada 2019 r. sygn. akt I OZ 1145/19, nawet uzasadnione przekonanie, że skarga nie jest dopuszczalna, nie zwalnia podmiotu od obowiązku przekazania tej skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego. Jedynie Sąd jest władny do dokonania oceny skargi tak pod względem formalnym jak i merytorycznym w oparciu o skargę i akta administracyjne, a organ nie może go w tym zastępować, nawet pozostając w uzasadnionym przekonaniu o niedopuszczalności skargi. Adresatem skargi z dnia 30 stycznia 2019 r. był Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a z jej treści jasno wynikało, że dotyczy ona dostępu do informacji publicznej. Wobec powyższego nie powinno budzić wątpliwości podmiotu zobowiązanego, że skargę należało przekazać do Sądu wraz z aktami sprawy najpóźniej w dniu 19 lutego 2019 r., tj. z upływem 15 - dniowego terminu, o którym mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Biorąc pod uwagę okoliczność, że organ ostatecznie przekazał do Sądu skargę wraz aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, wymierzenie grzywny w tej sytuacji ma przede wszystkim charakter restrykcyjny. Grzywna ma także charakter prewencyjny, nie jest bowiem pożądane, aby zaniedbania jakich dopuścił się organ, występowały w przyszłości. Sąd uznał przedmiotowy wniosek za uzasadniony i nałożył na organ grzywnę w wysokości 1500 zł. Wymierzając grzywnę we wskazanej wyżej wysokości, Sąd wziął pod uwagę skalę opóźnienia oraz przedmiot sprawy (udostępnienie informacji publicznej). Istotny był również fakt przekazania do Sądu przedmiotowej skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę dopiero po wymierzeniu grzywny postanowieniem WSA w Warszawie z dnia 24 wrzesnia 2019 r. sygn. akt II SO/Wa 43/19. Sąd miał również na uwadze fakt, że Spółka na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest podmiotem administrującym o charakterze funkcjonalnym oraz że w toku sprawy nie była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pragnie podkreślić, iż w sprawach z zakresu informacji publicznej szczególnie istotne jest przekazywanie Sądowi skargi wraz z aktami sprawy w ustawowym terminie, bowiem ustawodawca w art. 21 pkt 2 u.d.i.p. przewidział 30 – dniowy termin na rozpatrywanie tych skarg przez Sąd. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 w zw. z art. 64 § 3 powołanej ustawy.