I OZ 1145/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2019 r., sygn. akt II SO/Wa 43/19 o wymierzeniu grzywny P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. za nieprzekazanie sądowi skargi z dnia 30 stycznia 2019 r. wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie Pismem z dnia 28 lipca 2019 r. A. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o wymierzenie grzywny P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. za nieprzekazanie sądowi skargi z dnia 30 stycznia 2019 r. na bezczynność tej Spółki w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 19 marca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że w dniu 30 stycznia 2019 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na bezczynność organu. Skarga ta wpłynęła do Spółki w dniu 4 lutego 2019 r. i najpóźniej w dniu 19 lutego 2019 r. powinna być przekazana do Sądu. Pismem z dnia 20 sierpnia 2019 r. P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. udzieliła odpowiedzi na wniosek. Zdaniem Spółki, nie jest ona podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w myśl przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 24 września 2019 r., na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a., wymierzył P. spółka z o.o. z siedzibą w P. grzywnę w wysokości 1 000 zł oraz zasądził od P. spółka z o.o. z siedzibą w P. na rzecz A. K. kwotę zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu postanowienia, odwołując się do treści art. 54 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazał, że w sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej przekazanie skargi, akt organu i odpowiedzi na skargę powinno nastąpić w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Przepis art. 55 § 1 P.p.s.a. zawiera regulację zmierzającą do dyscyplinowania organów administracji publicznej do terminowego wykonania obowiązków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. Celem grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a., jest pełnienie funkcji dyscyplinującej, represyjnej, a także prewewncyjnej. Przesłanką wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. jest niewypełnienie przez organ obowiązku z art. 54 § 2 w terminie przewidzianym w tym przepisie. Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wniosek A. K. o wymierzenie grzywny Spółce za nieprzekazanie sądowi w ustawowym terminie skargi z dnia 30 stycznia 2019 r. wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę jest zasadny. Przedmiotowa skarga została doręczona Spółce w dniu 4 lutego 2019 r. Termin do wykonania obowiązku określonego w art. 54 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. upływał w dniu 19 lutego 2019 r. Opóźnienie w tym zakresie wynosi ponad 6 miesiące, a zatem można je określić jako znaczne. Ponadto do dnia dzisiejszego Spółka nie przekazała oryginału przedmiotowej skargi. WSA w Warszawie nie podzielił poglądu Spółki, że nie ciążył na niej obowiązek przekazania skargi do Sądu. Wskazał, że przekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę jest bezwzględnym obowiązkiem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono. Nieprzekazanie skargi ogranicza w istocie stronie skarżącej możliwość realizacji jej konstytucyjnego prawa do sądu. Stanowisko Spółki, że nie jest ona zobowiązana do udzielenia informacji publicznej nie może usprawiedliwiać opóźnień w realizacji obowiązków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a w zw. z art. 21 u.d.i.p. Wymierzenie grzywny jest, w ocenie Sądu I instancji, adekwatne do uchybienia, jakiego Spółka dopuściła się nie przekazując skargi w ustawowym terminie. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia P. Sp. z o.o. w P. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym Spółka zarzuciła nieważność postępowania z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej (art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). Z ostrożności procesowej Spółka zarzuciła również naruszenie: 1) art. 55 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p. poprzez wymierzenie grzywny skarżącemu, który nie jest organem w rozumieniu art. 55 § 1 P.p.s.a., 2) art. 3 i 4 P.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia poza kompetencjami sądu administracyjnego, bowiem wymierzając skarżącemu – podmiotowi prywatnemu karę grzywny Sąd wyszedł poza swoją właściwość rzeczową w zakresie sprawowania kontroli działalności administracji publicznej, 3) art. 4 u.d.i.p. poprzez pominięcie i niezastosowanie w zw. z art. 55 § 1 P.p.s.a. i uznanie, że zasadnym jest wymierzenie kary grzywny skarżącemu, który nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Wskazując na powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i odrzucenie wniosku o wymierzenie organowi grzywny oraz umorzenie postępowania, ewentualnie – zmianę zaskarżonego postanowienia i oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny lub – uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zażalenia Spółka dodatkowo podniosła, że Sąd I instancji rozwijając skrót "P." w zakresie firmy skarżącego orzekł o wymierzeniu kary grzywny od podmiotu niebędącego stroną w niniejszym postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w nim argumenty są uzasadnione. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż zgodnie z art. 54 P.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (§ 1). Organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (§ 2). Powołany przepis ustanawia obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Rozpoczęcie takiej kontroli uwarunkowane jest jednak posiadaniem przez Sąd materiałów koniecznych do jej przeprowadzenia, a także wiedzy, że skarżący wszczął postępowanie. Na gruncie niniejszej sprawy podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Taką ustawą szczególną jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która w art. 21 stanowi, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym w ust. 1 tego przepisu komentowana ustawa określa, że przekazanie sądowi akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania przez organ skargi. Przytoczone regulacje oznaczają, że obowiązek przekazania Sądowi skargi istnieje niezależnie od tego, czy dany podmiot uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego, czy też uzna, że nie jest organem administracji, albo nie jest dysponentem żądanych informacji, bądź stwierdzi że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Już tylko samo żądanie strony nadania skardze określonego biegu obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana, do uczynienia zadość temu żądaniu. To dopiero bowiem Sąd w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać oceny wniosku i ustalić, czy skarga, będąca wszak pismem kierowanym do Sądu, mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych, czy żądane informacje były informacją publiczną oraz czy adresat wniosku o udzielenie tych informacji zobowiązany był do rozpoznania wniosku stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem nawet uzasadnione przekonanie, że skarga nie jest dopuszczalna z uwagi np. na brak właściwości sądu administracyjnego, nie zwalnia podmiotu od obowiązku przekazania tej skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego. Jedynie Sąd jest władny do dokonania oceny skargi tak pod względem formalnym jak i merytorycznym w oparciu o skargę i akta administracyjne, a organ nie może go w tym zastępować, nawet pozostając w uzasadnionym przekonaniu o niedopuszczalności skargi (por. postanowienia NSA: z 20 września 2011 r., II OZ 799/11; z 30 czerwca 2010 r., I OZ 495/10; z 11 stycznia 2011 r., I OZ 996/10; z 15 czerwca 2011 r., I OZ 410/11, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić przy tym należy, że na zasadzie art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne, przy czym w sprawach o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie akt w sprawach dotyczących skarg na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej Sąd nie jest uprawniony do badania przesłanek, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. Sąd bada jedynie, czy organ wykonał obowiązki określone w art. 54 § 2 P.p.s.a. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem P. Sp. z o.o. z siedzibą w P.. Zatem, stosownie do art. 54 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Spółka miała obowiązek przekazać w/w skargę wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy. Podniesione w tym względzie zarzuty należało więc uznać za nieuzasadnione. Rację ma jednak strona wnosząca zażalenie, że Sąd I instancji wymierzył grzywnę podmiotowi, który nie jest stroną niniejszego postępowania. Grzywna została bowiem wymierzona P. Sp. z o.o. z siedzibą w P., podczas gdy zarówno wniosek o wymierzenie grzywny, jak i skarga na bezczynność, której nieprzekazania dotyczył wniosek, jako skarżony organ określa P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. Taka też nazwa Spółki wynika z KRS. Właściwym adresatem postanowienia o wymierzeniu grzywny powinna więc być P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. Oznacza to, że zaskarżone postanowienie Sądu I instancji zostało wydane z naruszeniem art. 55 § 1 P.p.s.a., bowiem błędnie określono organ zobowiązany do uiszczenia grzywny. Z powyższych względów i na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.