II SO/Wa 76/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Antoniuk po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku J.S. o wymierzenie Wójtowi Gminy K. grzywny za nieprzekazanie sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt administracyjnych w sprawie ze skargi J.S. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 30 września 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej [...] postanawia 1. wymierzyć Wójtowi Gminy K. grzywnę w wysokości 2.000 zł (dwa tysiące złotych), 2. przyznać adwokatowi P.R. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) zł stanowiącą 23 % stawkę podatku od towarów i usług. W dniu 25 listopada 2011 r. J.S. złożył w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie, opatrzone tą samą datą, pismo, w którym, powołując się na art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zawarł wniosek o wymierzenie grzywny Wójtowi Gminy K. za niewywiązanie się w terminie z obowiązku udzielenia odpowiedzi na skargę i przekazania jej Sądowi wraz ze skargą i aktami sprawy. W uzasadnieniu wniosku skarżący podał, że skargą z dnia 21 października 2011 r. wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem Wójta Gminy K., zarzucił temu organowi bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej – nierozpatrzenie wniosku z dnia 30 września 2011 r. Następnie skarżący podkreślił, że mimo obowiązku wynikającego z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wójt Gminy K. obowiązek ten wykonał z przekroczeniem piętnastodniowego terminu, który upłynął w dniu 7 listopada 2011 r. W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny, Wójt Gminy K. wniósł o oddalenie wniosku. Uzasadniając tak zajęte stanowisko procesowe organ podniósł, że wykonał nałożone na niego obowiązki i skargę wraz z odpowiedzią na skargę i kompletem dokumentów przekazał Sądowi w dniu 12 grudnia 2011 r. Nadto stwierdził, że w dniu 30 września 2011 r. skarżący złożył aż 23 wnioski, w których uporczywie domaga się wydania odpisów aktów prawnych i dokumentów, mimo, iż żądane informacje znajdują się na stronie internetowej gminy, o czym był zresztą wielokrotnie informowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270), skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Przy czym mając na uwadze charakter prawa dostępu do informacji publicznej jako publicznego prawa podmiotowego (art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) ustawodawca art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) zwiększył gwarancje procesowe nadania biegu sprawie i skrócił przewidziany w art. 54 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi termin do 15 dni. Wniosek o wymierzenie grzywny rozpatrywany w niniejszej sprawie dotyczy nieterminowego wykonania obowiązku przekazania do Sądu skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami w sprawie dostępu do informacji publicznej, a więc ustalenia terminowości wykonania tego obowiązku należy dokonać mając na względzie termin piętnastodniowy. W myśl zaś art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Oznacza to, że przewidziany w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązek przekazania sądowi akt sprawy i odpowiedzi na skargę, poza nadzwyczajnym przypadkiem wymienionym w art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma charakter bezwzględny. W konsekwencji organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi musi w taki sposób wykonać nałożony na niego obowiązek przekazania powyższych dokumentów Sądowi, aby w sytuacji, gdy skarżący skorzysta z przyznanego mu na mocy art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnienia, móc skutecznie udowodnić dochowanie ustawowego terminu. Musi przy tym przekazać dokładnie te dokumenty, które wymieniono zarówno w treści art. 54 § 2 powyższej ustawy, jak i w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z akt sprawy ze skargi J.S. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 30 września 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej, sygn. akt II SAB/Wa 483/11 wynika, że organ przekazał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę i odpowiedź na skargę wraz z aktami administracyjnymi w dniu 15 grudnia 2011 r. (v. k.13 akt tejże sprawy), przy czym odpowiedź na skargę dotyczyła innego skarżącego – W.S.. Wskazane dokumenty wpłynęły do Sądu w dniu 19 grudnia 2011 r. Z uwagi na powyższe pismem z dnia 27 grudnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Wa 483/11, Sąd zwrócił Wójtowi Gminy K. akta administracyjne w celu udzielenia odpowiedzi na skargę wniesioną przez J.S. Odpowiedzi takiej organ udzielił w dniu 20 stycznia 2012 r. (k. 26 akt ww. sprawy). Zestawiając zatem powyższą datę z datą wpływu skargi do organu, która to data przypadła na 21 października 2011 r. (potwierdzenie odbioru z pieczęcią Urzędu Gminy w K. – na k. 2 akt sprawy II SAB/Wa 483/11) stwierdzić należy, że organ nałożony na niego obowiązek wykonał z przekroczeniem terminu piętnastu dni, a opóźnienie wyniosło 38 dni, bowiem ostatni dzień terminu, zgodnie z art. 83 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, przypadał na 7 listopada 2011 r. Nadto, ze względu na sposób wykonania obowiązku przekazania niezbędnych do rozpoznania sprawy dokumentów, rzeczywisty termin jego wykonania w zakresie udzielenia odpowiedzi na skargę faktycznie uległ wydłużeniu o kolejne 36 dni. Użyte przez ustawodawcę w art. 55 § 1 ustawy sformułowanie "sąd może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny oznacza, że podejmując rozstrzygnięcie w tej sprawie Sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ustawy, a także okoliczność, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Niemniej jednak, co należy podkreślić, wymierzenie grzywny organowi może nastąpić w każdym przypadku niewypełnienia obowiązków, nawet jeżeli dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 powołanej ustawy (czy w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej - z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej) nastąpiło jeszcze przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Sformułowanie zawarte w art. 55 § 1 nakazuje bowiem przyjąć, że grzywna, o jakiej mowa w tym przepisie, ma charakter mieszany: dyscyplinująco - restrykcyjny (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006r. sygn. akt II OSK 1024/06, ONSAiWSA, nr 6 z 2006, poz. 156). Do jej wymierzenia wystarcza niewykonanie obowiązku przewidzianego w art. 54 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jakkolwiek w niniejszej sprawie organ, którego bezczynność jest przedmiotem skargi, ostatecznie przekazał określone w art. 54 § 2 ustawy dokumenty, to mając na względzie szczególną regulację art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, należy zarazem zaznaczyć, że przekazanie skargi nastąpiło z przeszło dwukrotnym opóźnieniem, a odpowiedzi na skargę z prawie pięciokrotnym opóźnieniem. Wymierzenie grzywny w niniejszej sprawie ma zatem przede wszystkim charakter represyjny, co jest zgodne także z ratio legis uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej, w której tak ustalono terminy postępowania w sprawach prawa dostępu do informacji publicznej oraz jego ochrony sądowej, aby jej udzielenie, odmowa, czy też kontrola sądowa następowała stosunkowo szybko, a tym samym, aby utrzymany był jej prawno –podmiotowy, gwarancyjny charakter. Stąd też w sytuacji, gdy skarga oraz odpowiedź na skargę wraz z aktami sprawy, została przekazana do Sądu ze wskazanym powyżej opóźnieniem, odstąpienie od wymierzenia grzywny przeczyłoby przypisanej tej instytucji funkcji. Tym bardziej, że organ, w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny (także i w tym przypadku organ nieprawidłowo wskazał stronę skarżącą jako W.S.), przyczyny powstałego uchybienia terminowi w przekazaniu wymaganych ustawowo dokumentów wyjaśnił wyłącznie liczbą złożonych przez skarżącego, w dniu 30 września 2011 r., wniosków o dostęp do informacji publicznej. W tym zakresie organ ograniczył się do stwierdzenia, że liczba złożonych w tym dniu 23 wniosków jest tylko i wyłącznie narzędziem w prywatnym sporze skarżącego z organami gminy i ma na celu sparaliżowane pracy urzędu gminy. Z takim sposobem wyjaśnienia powstałego opóźnienia w realizacji obowiązku ustawowego nie można się jednak zgodzić. Wójt Gminy K. zdaje się bowiem nie dostrzegać, że jako organ władzy publicznej jest, wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiotem zobowiązanym do rozpatrywania wniosków o udzielenie informacji publicznej. Rozpatrywanie zaś tych wniosków pozostaje niezależne od ich liczby bowiem w sytuacji, gdy organ nie jest w stanie udostępnić informacji w terminie ustawowym winien podjąć czynności określone w art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o nowym terminie udostępnienia informacji. Wszystkie zatem wnioski składane do organu niezależnie od tego, czy pochodzą od tej samej osoby, czy też od różnych osób, powinny być rozpatrywane w ten sam, uregulowany przez ustawę, sposób. Co więcej, obowiązek rozpatrzenia wniosku o dostęp do informacji publicznej jest, względem obowiązku przekazania skargi, obowiązkiem odrębnym. O ile obowiązek rozpatrzenia wniosku jest realizacją publicznego, konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej, to obowiązek przekazania skargi w krótszym – piętnastodniowym terminie jest z kolei wyrazem konstytucyjnej ochrony sądowej tego prawa (art. 45 w zw. z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). W rezultacie zwłoka w wykonaniu jednego obowiązku nie może wpływać na nieterminowe wykonanie drugiego. W innym przypadku ochrona sądowa stałaby się ochroną iluzoryczną. Ustalone tym samym w sprawie okoliczności odpowiadają dyspozycji przepisu art. 55 ustawy i z tej przyczyny Sąd uznał wniosek J.S. za uzasadniony. Sąd wziął pod uwagę – z jednej strony - że organ ostatecznie wykonał przewidziany w ustawie obowiązek w sposób umożliwiający rozpoznanie sprawy - z drugiej zaś - że zaistniała konieczności dodatkowego uzupełnienia wymaganych przepisem art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej dokumentów w drodze odrębnego wezwania skierowanego do organu (por. także postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I OZ 34/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) i wymierzył grzywnę w wysokości 2.000 zł, czyli w wysokości niższej niż jednokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim. Dodać należy, że jednokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim (Obwieszczenie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 17 lutego 2012 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2011 r. i w drugim półroczu 2011 r., M.P. poz. 94) wyniosła 2.974,69 zł (art. 154 § 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z tych względów, na podstawie art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w pkt 1 sentencji. O wynagrodzeniu dla adwokata z urzędu, w pkt 2 sentencji, orzeczono na podstawie art. 250 tejże ustawy oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).