III SA/Wa 1095/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Kraus, Sędziowie Sędzia WSA Paweł Groński (sprawozdawca),, Sędzia WSA Jolanta Sokołowska, Protokolant ref. staż. Maksymilian Kulczycki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2011 r. sprawy ze skargi W. G. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wszczętego z wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość oddala skargę Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Po otrzymaniu upomnienia Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego wzywającego do uregulowania należności w podatku od towarów i usług W. G. (dalej - "Skarżący") wniósł o zawieszenie prowadzonego w stosunku do niego postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny wezwał Skarżącego do sprecyzowania złożonego pisma, w wyniku czego Skarżący wyjaśnił, że wnosi o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, podnosząc jednocześnie zarzut nieistnienia obowiązku będącego przedmiotem egzekucji. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego przekazał ww. wniosek zgodnie z właściwością Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w O., który z kolei - pismem z 8 czerwca 2009 r. - przekazał wniosek o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego Dyrektorowi Izby Skarbowej w K., wyjaśniając jednocześnie, że w przedmiocie zarzutów prowadzone jest odrębne postępowanie. Postanowieniem z [...] lipca 2009 r., Dyrektor Izby Skarbowej w K. umorzył postępowanie w przedmiocie wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, jako bezprzedmiotowe. Stwierdził, że postępowanie egzekucyjne w przedmiotowej sprawie nie zostało skutecznie wszczęte, bowiem tytuł wykonawczy nie został doręczony, a w związku z tym żadna czynność egzekucyjna nie została dokonana. W takiej sytuacji, w ocenie organu, rozpatrzenie wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego jest bezprzedmiotowe. W zażaleniu na powyższe postanowienie Skarżący podniósł, że argumentacja Dyrektora Izby Skarbowej nie zasługuje na uwzględnienie. Jego zdaniem, nie można zgodzić się z tłumaczeniem organu, iż na tym etapie wniosek o wstrzymanie egzekucji nie może być uwzględniony. Postanowieniem z [...] lutego 2010 r. Minister Finansów utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ drugiej instancji, powołując się na przepis art. 26 § 5 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., - dalej "u.p.e.a."), wyjaśnił, że wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub też innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Organ wyjaśnił, iż doręczenie upomnienia przedegzekucyjnego, o którym jest mowa w art. 15 u.p.e.a. nie spełnia przesłanek wszczęcia postępowania egzekucyjnego w świetle przepisu art. 26 § 5 u.p.e.a. W ocenie Ministra Finansów Naczelnik Urzędu Skarbowego w O. nie wszczął egzekucji administracyjnej wobec Skarżącego, w rezultacie czego prawidłowe jest stanowisko, że w tej sytuacji niemożliwe jest wstrzymanie postępowania egzekucyjnego lub odmowa wstrzymania postępowania egzekucyjnego, a więc wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Organ egzekucyjny nie podjął żadnych czynności egzekucyjnych, ani innych działań zmierzających do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Nie może zatem wstrzymać, ani postępowania egzekucyjnego, ani żadnych czynności egzekucyjnych, a w konsekwencji nie może merytorycznie rozpatrywać wniosku o wstrzymanie egzekucji. Racjonalne jest zatem wydanie w takiej sytuacji postanowienia o umorzeniu postępowania wszczętego wnioskiem o wstrzymanie egzekucji. Zdaniem Ministra Finansów, działanie Dyrektora Izby Skarbowej ma również umocowanie w treści art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego -t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej: kpa) w związku z art. 18 u.p.e.a. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi W. G., który zarzucił: - naruszenie art. 105 § 1 kpa, poprzez jego wadliwą wykładnię i błędne przyjęcie, iż postępowanie jest bezprzedmiotowe, - naruszenie art. 63 i nast. kpa poprzez nieprawidłową wykładnię i błędne zakwalifikowanie złożonego przez stronę pisma, co skutkowało bezzasadnym stwierdzeniem bezprzedmiotowości postępowania, zamiast merytorycznym rozpatrzeniem sprawy, a przede wszystkim zgłoszonych w postępowaniu zarzutów, - naruszenie art. 121 Ordynacji podatkowej, poprzez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności z naruszeniem zasady prowadzenia postępowania podatkowego w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych, poprzez m.in. brak dostatecznego wyjaśnienia w skarżonej decyzji jak i w toku prowadzonego postępowania okoliczności mających istotny wpływ na wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, - naruszenie zasady wyrażonej w art. 122 Ordynacji podatkowej. W ocenie Skarżącego wydane postanowienie jest wadliwe i winno zostać uchylone. Podniósł, że organ bezzasadnie stwierdził, iż postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe. W sprawie bowiem doręczono pismo, które organ określił jako upomnienie przedegzekucyjne. Skarżący wprowadzony w błąd co do charakteru prawnego pisma podjął merytoryczne środki ochrony. Skoro rzeczywiście przesłane pismo nie stanowiło wszczęcia postępowania egzekucyjnego, to zdaniem Skarżącego, organ nie miał prawa uznać postępowania w sprawie zgłoszonych merytorycznych zarzutów za bezprzedmiotowe. Pismo Skarżącego zawierające zarzuty winno zostać potraktowane jako wszczynające właściwe postępowanie celem umożliwienia stronie wykazania nieprawidłowego stanowiska organu - bezzasadności należności zapłaty, których domaga się organ. Pismo więc winno zostać rozpatrzone merytorycznie odnośnie zgłoszonych zarzutów. W związku z powyższym Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zwrócenie sprawy organowi I instancji celem rozpoznania W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż zaskarżonemu postanowieniu Ministra Finansów z [...] lutego 2010 r. nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego bądź prawa procesowego w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Z analizy akt sprawy wynika, że wniosek Skarżącego z 19 lutego 2009 r. o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego został złożony jeszcze przed formalnym wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Wniosek ten stanowił odpowiedź na upomnienie przedegzekucyjne, o którym mowa w art. 15 u.p.e.a. Z kolei czynność ta nie wszczyna postępowania egzekucyjnego. Istotą upomnienia jest bowiem jedynie uprzedzenie zobowiązanego o zagrożeniu wszczęciem egzekucji administracyjnej. Sąd podkreśla, iż zgodnie z art. 26 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Jak stanowi z kolei przepis art. 26 § 5 u.p.e.a. dla skuteczności wszczęcia egzekucji administracyjnej wymagane jest doręczenie odpisu tytułu wykonawczego zobowiązanemu lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, organ prawidłowo zastosował przepis art. 105 §1 kpa w związku z art. 18 u.p.e.a., tj. umorzył postępowanie w sprawie. W literaturze podkreśla się, iż przesłanka bezprzedmiotowości wystąpi, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego, prowadzonego przed tym organem w pierwszej instancji (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 1996, s. 590; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Katowicach z dnia 1 lipca 1999 r., sygn. akt I SA/Ka 2437/97, publ. LexPolonica; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 1986 r., sygn. akt II SA 1829/85, publ. ONSA 1986/2 poz.43). Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę. Bezprzedmiotowość postępowania wynikać będzie z kilku różnych przyczyn, które można podzielić na podmiotowe oraz przedmiotowe (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 489). Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Przenoszą powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy podnieść, że niedopuszczalne jest orzekanie merytoryczne o wstrzymaniu postępowania administracyjnego w sytuacji, w której to postępowanie nie zostało jeszcze skutecznie wszczęte. W takim przypadku nie istnieje bowiem przedmiot postępowania, a jedynym dopuszczalnym rozstrzygnięciem organu jest umorzenie postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W związku z powyższym za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia przez Ministra Finansów art. 105 § 1 kpa. Odnosząc się do zarzutów Skarżącego dotyczących nierozpoznania argumentów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym i błędnego zakwalifikowania jego wniosku (art. 63 i nast. kpa) należy podkreślić, że Skarżący był wzywany przez organ do sprecyzowania żądania (wniosku). Jego odpowiedź z 9 kwietnia 2009r. prawidłowo została potraktowana przez organ jako wniosek o zawieszenie postępowania egzekucyjnego i zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że przedmiotem zaskarżonego postanowienia, nie są wniesione zarzuty, lecz kwestia czy organ prawidłowo ocenił wystąpienie przesłanki bezprzedmiotowości rozpatrywania wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Rozważanie kwestii "niezasadności należnej opłaty" nie stanowi materii rozstrzyganej w granicach wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, szczególnie w sytuacji gdy w pierwszej kolejności organ powinien wziąć z urzędu pod uwagę przesłankę bezprzedmiotowości. Zauważyć należy, że postępowanie w przedmiocie wstrzymania postępowania egzekucyjnego oraz postępowanie w przedmiocie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym rozpoznawane są w innych trybach. Pierwszy tryb jest regulowany w art. 23 § 7 u.p.e.a., drugi - przez art. 34 tej ustawy. Każdy z nich służy innym celom i wymaga odrębnego rozstrzygnięcia. Powyższy pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 1 marca 2006 r. (sygn. akt III SA/Wa 686/04, LEX nr 197581) skład orzekający w niniejszej sprawie podziela. Za bezzasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia zasady zaufania do działań organów państwa oraz zasady prawdy obiektywnej, wyrażone w art. 8 i art. 7 kpa (Skarżący powołał w skardze art. 121 i art. 122 Ordynacji podatkowej, które w postępowaniu egzekucyjnym nie mają zastosowania, z uwagi na art. 18 u.p.e.a.). Podkreślić bowiem należy, że fakt, iż organ z urzędu zbadał kwestie bezprzedmiotowości postępowania nie zarusza powyższych zasad. Umorzenie postępowania stanowi obligatoryjne następstwo stwierdzenia wystąpienia przesłanki bezprzedmiotowości, stanowiąc wyraz realizowania zasady praworządności. Analiza uzasadnienia skargi W. G. prowadzi do wniosku, że zarzuty Skarżącego wynikają w istocie z niezrozumienia stanowiska organu podjętego w świetle obowiązujących przepisów. Podnoszone przez Skarżącego argumenty dotyczące konieczności wszczęcia postępowania na jego wniosek, celem umożliwienia stronie wykazania nieprawidłowego stanowiska organu - bezzasadności należności zapłaty, których domaga się organ, nie mają wpływu na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia wydanego wyłącznie odnośnie wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, w oparciu o przesłankę bezprzedmiotowości. Na marginesie należy zauważyć, że nic nie stoi na przeszkodzie, aby Skarżący ponownie wystąpił z wnioskiem o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, po jego skutecznym prawnie wszczęciu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.