III SA/Wa 1126/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Sędzia WSA Jolanta Sokołowska, , po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2005 r., Znak sprawy [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek, wykazywanych na koncie 60-8459 na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) stwierdza, że decyzja, o której mowa w punkcie 1) nie może być wykonana w całości. Pismem z dnia 23 listopada 2004r. A. D. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w S. "o umorzenie zaległości z tytułu nieopłacenia składek na ubezpieczenie społeczne za 1995 i 1996 rok wynikających z prowadzonej działalności". W podstawie prawnej wniosku powołała rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), powoływane dalej jako rozporządzenie z 31 lipca 2003r. W uzasadnieniu podniosła, iż prowadzona przez nią działalność gospodarcza nie przynosiła dochodu umożliwiającego opłacanie składek, dlatego też musiała ją zlikwidować. Przez dłuższy czas była osobą bezrobotną, następnie znalazła pracę, ale niskie zarobki uniemożliwiły spłatę zadłużenia. Obecnie wnioskodawczyni zatrudniona jest w D. w S. z wynagrodzeniem miesięcznym ok. 900 zł brutto. Na wyłącznym jej utrzymaniu pozostają dwie córki w wieku szkolnym. Z mężem od 1994 r. pozostaje w rozdzielności majątkowej. Mąż nie przekazuje też żadnych pieniędzy na utrzymanie rodziny. Wnioskodawczyni oświadczyła ponadto, iż nie posiada żadnych oszczędności, ani żadnych innych dóbr, które mogłaby przeznaczyć na spłatę zadłużenia. Dwoma decyzjami z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] i nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił Skarżącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz odsetek za zwłokę, odpowiednio na kontach płatnika 60-8459 za okres od maja 1995 r. do lipca 1996 r. oraz 34-8459 za okres od maja 1995 r. do kwietnia 1996 r. W jednobrzmiących uzasadnieniach organ, powołując się na art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), zwanej dalej "u.s.u.s." oraz § 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. uznał, iż wnioskodawczyni nie przedstawiła w pełni dochodów swojej rodziny, ograniczając się jedynie do środków w pełni zewidencjonowanych, czyli wynagrodzenia za pracę. Poza wykazem umorzeniu podlegać mogą jedynie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek. Składki na ubezpieczenie społeczne za zatrudnianych pracowników nie podlegają umorzeniu. W dniu 4 lutego 2005 r. Skarżąca za pośrednictwem organu złożyła skierowane do Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej odwołanie (błędnie nazwane w piśmie "zażaleniem") na decyzję ZUS z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie i ponowne rozpatrzenie wniosku o umorzenie zaległej składki oraz o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego przeciwko osobie, która dokonała oceny sytuacji materialnej i dochodów wnioskodawczyni. W uzasadnieniu podniosła, iż ZUS błędnie ocenił jej sytuację materialną. Wnioskodawczyni nie otrzymuje żadnej pomocy od swojego męża. W postępowaniu wyjaśniającym wykazała także wszystkie swoje dochody. Może liczyć jedynie na pomoc materialną ze strony rodziców. W jej przypadku, biorąc pod uwagę osiągane dochody i ponoszone wydatki, zachodzą przesłanki do umorzenia należności z tytułu zaległych składek. Uznając odwołanie Skarżącej za wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w dniu[...] marca 2005 r. wydał dwie decyzje, oznaczone tym samym znakiem sprawy: [...] którymi utrzymał w mocy decyzje ZUS z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] oraz [...]. W identycznie sformułowanych uzasadnieniach decyzji organ powołał się na argumenty zawarte w utrzymanych w mocy decyzjach i stwierdził, że Skarżąca w dokumentacji sprawy nie uwiarygodniła żadnych okoliczności, które stanowiłyby przesłankę konieczną do umorzenia należności. W ocenie organu odwoławczego brak było dowodów świadczących, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązaną i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Pismem z dnia 30 marca 2005 r. Skarżąca zwróciła się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą "na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2005 r. znak sprawy [...]", wnosząc o jej uchylenie. W petitum skargi Skarżąca nie sprecyzowała, której z dwóch decyzji wydanych przez Prezesa ZUS w dniu [...] marca 2005 r. dotyczy jej skarga, w uzasadnieniu pisma podniosła natomiast zarzut braku uwzględnienia przez organ odwoławczy argumentów zawartych przez nią w odwołaniu od decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...]., czym naruszył art. 7 k.p.a. Stwierdziła, że w zaskarżonej decyzji Prezes posługuje się jedynie ogólnikami, w żaden sposób nie odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie skarżącej błędne jest również stanowisko organu w kwestii udowodnienia przez skarżącą swojej ciężkiej sytuacji majątkowej. Skarżąca złożyła w siedzibie organu, pod odpowiedzialnością karną, dokładne oświadczenia o swoim stanie rodzinnym i majątkowym. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. W replice do odpowiedzi na skargę z dnia 22 sierpnia 2005 r. Skarżąca stwierdziła, że pismo ZUS nie wnosi nic nowego. Oświadczyła, że sposób, w jaki została przedstawiona jej sytuacja majątkowa jest dla niej bardzo krzywdzący, a nadto, że jest osobą odpowiedzialną, starającą się wywiązywać z podjętych zobowiązań. Dodała, że skuteczność prowadzonej wobec niej egzekucji, na którą powołuje się ZUS, wynikła z naruszenia jej praw do wynagrodzenia, tj. z naruszeniem art. 37 Kodeksu pracy. Nadto przy piśmie z dnia 5 października 2005 r. Skarżąca przedłożyła kopię decyzji Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia zaległości podatkowej w podatku dochodowym od osób fizycznych opłacanym w formie karty podatkowej za okres od stycznia do czerwca 2000 r. wraz z odsetkami za zwłokę. W piśmie przewodnim Skarżąca podniosła, że organ podatkowy w oparciu o te same dowody i ten sam stan faktyczny, który przedstawiła w postępowaniu przed ZUS, wydał rozstrzygnięcie dla niej korzystne, co w ocenie Skarżącej stanowi potwierdzenie słuszności jej argumentacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej u.p.p.s.a.) - zważył, co następuje: W pierwszej kolejności Sąd odniósł się do kwestii przedmiotu zaskarżenia w sprawie niniejszej. Jakkolwiek z akt sprawy wynika, że w sprawie wydane zostały przez ZUS, a następnie utrzymane w mocy przez Prezesa ZUS, dwie decyzje w przedmiocie odmowy umorzenia Skarżącej należności z tytułu składek ubezpieczeniowych, dotyczące należności gromadzonych na dwóch osobnych kontach płatniczych, a nadto obie decyzje wydane przez organ w drugiej instancji opatrzone zostały tym samym numerem, z treści uzasadnienia skargi, jak również zawartego w aktach sprawy odwołania, wynika jednoznacznie, że przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej jest - zgodnie z wolą Skarżącej - decyzja Prezesa ZUS, dotycząca konta płatnika 60-8459, a zatem utrzymująca wydaną przez ZUS w pierwszej instancji decyzję z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...]. Powyższa decyzja pierwszoinstancyjna stanowiła przedmiot zawartego w aktach odwołania Skarżącej do Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, a następnie wskazana została w uzasadnieniu skierowanej do Sądu skargi. Przejście do dalszej części rozważań wymaga wyjaśnienia, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 u.p.p.s.a. sąd oceniając zaskarżony akt rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie zaś do regulacji zawartej w § 2 przywołanego przepisu sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W zakresie tak określonej kognicji Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdził, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.". Została ona wydana przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, podczas gdy nie był on uprawniony do jej wydania. Według postanowień art. 3 ust. 1 u.s.u.s. zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych wykonują: Zakład Ubezpieczeń Społecznych, otwarte fundusze emerytalne, określone w przepisach o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych, zakłady emerytalne, określone w przepisach o zakładach emerytalnych, płatnicy składek. Status Zakładu Ubezpieczeń Społecznych określa art. 66 ust. 1 u.s.u.s., zgodnie z którym jest on państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. W skład Zakładu wchodzą centrala i terenowe jednostki organizacyjne (art. 67 u.s.u.s.). Organami Zakładu są: Prezes Zakładu, Zarząd, którego przewodniczącym jest z urzędu Prezes Zakładu, Rada Nadzorcza Zakładu. Kompetencje Prezesa Zakładu wskazane zostały w art. 73 u.s.u.s., w ramach których ustawodawca przyznał mu m. in. prawo do przyznawania świadczeń w drodze wyjątku. Spośród wymienionych w tym przepisie zadań tylko to jedno jest realizowane przez Prezesa w drodze decyzji administracyjnej wydawanej w sprawach indywidualnych. Inaczej mówiąc, nie posiada on ustawowego umocowania do wydawania decyzji w żadnym innym zakresie. Tymczasem w niniejszej sprawie wydał on decyzję w sprawie umorzenia należności z tytułu składek jako organ II instancji, o czym świadczy użyty w rozstrzygnięciu decyzji zwrot "postanawiam utrzymać w mocy decyzję". Zatem decyzja ta została wydana niezgodnie z właściwością rzeczową. W myśl postanowień art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. uprawnionym do wydawania decyzji w zakresie indywidualnych spraw dotyczących umarzania należności z tytułu składek jest Zakład, zaś jako organ Zakładu podpisuje je Prezes Zakładu (art. 72 pkt 1 u.s.u.s.). Swoje uprawnienie do podpisywania decyzji może on przekazać pracownikom kierowanej jednostki organizacyjnej, co wynika z art. 268a k.p.a., znajdującego zastosowanie mocą art. 123 u.s.u.s. i art. 180 § 1 k.p.a.. W rozpatrywanej sprawie decyzję wydaną w I instancji podpisał z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Zastępca Dyrektora [...]Oddziału ZUS w L z/s w Z. , zaś w jej rozstrzygnięciu został użyty zwrot "Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmawia umorzenia należności z tytułu składek", dlatego decyzję tę należy ocenić jako wydaną zgodnie z właściwością rzeczową, aczkolwiek wadliwie widnieje w lewym górnym rogu pierwszej strony decyzji zapis "Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych". Niemniej jednak przy ocenie prawidłowości tej decyzji zdecydowało jej rozstrzygnięcie. Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja narusza również właściwość instancyjną, stanowiącą jeden z elementów właściwości rzeczowej. Właściwość ta określa, który z organów danego pionu resortowego ze względu na zajmowany stopień w strukturze jest powołany do rozpatrywania i rozstrzygania danej kategorii spraw (por.: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 1996, s. 103). Istniejące regulacje prawne nie przyznają Zakładowi ani uprawnień organu odwoławczego, ani prawa do rozpatrywania środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., tzn. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przepis ten ma zastosowanie tylko wówczas, gdy decyzja została wydana w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, przy czym w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. ministrem jest Prezes i wiceprezes Rady Ministrów pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, minister kierujący określonym działem administracji rządowej, przewodniczący komitetu wchodzącego w skład Rady Ministrów, kierownik centralnego urzędu administracji rządowej podległy, podporządkowany lub nadzorowany przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierownik innego równorzędnego urzędu państwowego załatwiający sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4. Zakład nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych podmiotów, którymi są wyłącznie organy jednoosobowe. Jest on jednostką organizacyjną. Dlatego od decyzji wydanych przez Zakład nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tryb zaskarżania decyzji w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie był w dacie wydania zaskarżonej decyzji uregulowany w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. Według postanowień art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu ówcześnie obowiązującym od tych decyzji nie przysługiwało odwołanie do sądu. Sąd stwierdził jednak, że powyższa regulacja nie mogła prowadzić do pozbawienia płatnika prawa do zaskarżenia decyzji, wydanej w I instancji, w zwyczajnym trybie instancyjnym (odwoławczym). Art. 78 Konstytucji RP gwarantuje bowiem każdemu prawo do zaskarżania decyzji wydanych w I instancji, natomiast art. 15 k.p.a. ustanawia zasadę dwuinstancyjności postępowania. Kierując się owym fundamentalnym prawem strony konieczne jest wskazanie organu uprawnionego do rozpatrzenia środka zaskarżenia przysługującego od decyzji organu I instancji, wydanej w stanie prawnym obowiązującym w sprawie niniejszej w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i rodzaju tego środka. Skoro, jak już wywiedziono, od decyzji Zakładu w przedmiotowych sprawach nie przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a postępowanie winno być dwuinstancyjne - zastosowanie znajdował art. 127 § 2 k.p.a., zgodnie z którym właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Zatem od decyzji w sprawie o umorzenie należności przysługiwało odwołanie, a właściwym do jego rozpatrzenia był organ administracji publicznej wyższego stopnia. W tym miejscu przypomnieć trzeba, że przepisy prawne mogą dopuszczać zlecenie funkcji administracji publicznej jednostkom organizacyjnym do prowadzenia orzecznictwa administracyjnego we własnym imieniu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie Zakład wydaje decyzje w sprawach o umorzenie należności we własnym imieniu. Wówczas do ustalenia organu wyższego stopnia zastosowanie ma art. 17 pkt 3 k.p.a., który stanowi, że organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewodowie są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie określa organu nadrzędnego dla Zakładu, ale w art. 66 ust. 2 stanowi, iż nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast w art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003r. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) postanowiono wprost, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych podlega ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego. W świetle powyższego organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji Zakładu w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne był w stanie prawnym obowiązującym w sprawie Minister Polityki Społecznej. Podkreślić należy przy tym, że dążąc do wzruszenia decyzji ZUS wydanej w dniu [...] stycznia 2005 r. Skarżąca skierowała - wbrew błędnemu pouczeniu, zawartemu w tej decyzji - za pośrednictwem Zakładu pismo, zatytułowane "Zażalenie", adresując je do Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej. Niezależnie od błędnego oznaczenia pisma, a także wskazania organu, który w dacie wniesienia już nie istniał (z dniem 4 maja 2004 r. kompetencje Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej m.in. w zakresie zabezpieczenia społecznego przejął - na mocy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2004 r. (Dz. U. Nr 106, poz. 1116) - Minister Polityki Społecznej), Prezes ZUS nie miał kompetencji do jego "przejęcia" i załatwienia w trybie ponownego rozpatrzenia sprawy. Jednocześnie Sąd miał na uwadze okoliczność, że z dniem [...]sierpnia 2005 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 150, poz. 1248). Przepisem art. 1 ust. 3 powyższej ustawy zmieniony został art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Zgodnie z nowym brzmieniem powyższego artykułu od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie przysługuje odwołanie do sądu, przewidziane w ust. 2 art. 83 u.s.u.s. Stronie przysługuje natomiast prawo do wniesienia wniosku do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w obecnym stanie prawnym organem właściwym do wydania decyzji po wniesieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie zaległych należności z tytułu składek jest Prezes ZUS. Powyższa konstatacja prowadzi do wniosku, że wskutek usunięcia przez Sąd z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości, w związku ze zmianą tych przepisów, rozstrzygnięcie wydane zostanie ponownie przez ten sam organ. Okoliczność ta nie mogła jednak mieć wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji i treść orzeczenia Sądu, gdyż z treści art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wynika dla Sądu obowiązek stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w razie stwierdzenia, że zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Jak wskazano wcześniej, przesłanka ta w sprawie niniejszej zachodzi. Jednocześnie Sąd zauważa, że na obecnym etapie przedwczesne są jakiekolwiek rozważania Sądu w przedmiocie treści wydanych rozstrzygnięć i sposobu prowadzenia postępowania, prowadzącego do ich wydania. Dopiero bowiem decyzja wydana z dochowaniem przepisów określających właściwość rzeczową organu może podlegać merytorycznej ocenie w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Na marginesie jedynie Sąd podnosi, że zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd nie ma kompetencji do zmiany merytorycznej wydanego przez organ, zaskarżonego rozstrzygnięcia, a jedynie do zbadania, czy w toku jego wydania nie doszło do naruszeń przepisów postępowania, lub niewłaściwej wykładni przepisu materialnoprawnego. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., a także na podstawie art. 152 postanowiono jak w sentencji.