III SA/Wa 114/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Włodzimierz Gurba po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J.S. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie uznania ponaglenia za bezzasadne postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić Skarżącej – J.S. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi, wpisanego do rejestru opłat sądowych w dniu 9 grudnia 2021 r. pod pozycją [...]. Pismem z 12 grudnia 2021 r. J.S. (zwana dalej "Skarżąca", "Strona") wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (zwany dalej "WSA w Warszawie") na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (zwany dalej "Szef KAS") z [...] listopada 2021 r., w przedmiocie uznania ponaglenia za bezzasadne. W odpowiedzi na skargę Szef KAS wniósł o odrzucenie skargi, gdyż zaskarżone postanowienie Szefa KAS z [...] listopada 2021 r., uznające ponaglenie Skarżącej za bezzasadne, nie mieści się w kategorii spraw podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, ponieważ sąd administracyjny nie jest właściwy do jej rozpoznania. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052, ze zm., dalej jako "K.p.a."), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105, ze zm., dalej jako "O.p."), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r., poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2a i § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (§ 2a) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Ponadto, w myśl art. 4 P.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przepis art. 141 § 1 pkt 3 O.p. stanowi, że na niezałatwienie sprawy we właściwym terminie lub terminie ustalonym na podstawie art. 140 O.p. stronie służy ponaglenie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, jeżeli sprawa nie została załatwiona przez dyrektora izby administracji skarbowej. Ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie jest specyficznym środkiem ochrony praw strony w postępowaniu podatkowym. Ponaglenie to przysługuje na czynność organu administracyjnego, która w tym przypadku będzie przybierała postać swoistego milczenia administracji. Istotą przyjętego w ustawie – Ordynacja podatkowa rozwiązania jest spełnienie dwóch celów. Po pierwsze, przez rozpoznanie ponaglenia w indywidualnej sprawie może dojść do wyznaczenia organowi właściwemu w sprawie dodatkowego terminu na załatwienie sprawy. Po drugie, organ wyższego stopnia zostaje poinformowany o uchybieniach w pracy organu niższego stopnia. Stwierdzenie tego typu uchybienia powinno prowadzić do podjęcia działań zmierzających do poprawienia terminowości załatwiania spraw administracyjnych (por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński: Kodeks postępowania administracyjnego, s. 131). Rozpatrując ponaglenie organ wyższego stopnia może podejmować rozstrzygnięcia i działania wyłącznie wskazane wprost w art. 141 § 2 O.p. Przepis ten normuje wyczerpująco uprawnienia organu wyższego stopnia w przypadku uznania ponaglenia za uzasadnione. Uznaje się, że w przypadku uznania ponaglenia za nieuzasadnione organ powinien orzec w tym przedmiocie w formie postanowienia. Wydanie takiego postanowienia będzie uzasadniało wniesienie skargi do sądu administracyjnego na bezczynność administracji (por. R. Hauser [w:] S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. "Ordynacja podatkowa. Komentarz", Warszawa 2007, Wyd. Praw. LexisNexis, wyd. 2 s. 444). Z uregulowań zawartych w art. 141 § 1 i 2 O.p. oraz wyrażonych na gruncie tych unormowań poglądów wynika, że ponaglenie to nie stanowi środka zaskarżenia. Ponaglenie z art. 141 § 1 O.p. nie służy bowiem kontroli rozstrzygnięć podjętych w postępowaniu administracyjnym, lecz ma na celu spowodowanie, aby rozstrzygnięcie takie w ogóle zostało podjęte. Przysługuje bowiem "na niezałatwienie sprawy we właściwym terminie lub terminie ustalonym na podstawie art. 140 O.p.". Spełnia zatem identyczną funkcję jak ponaglenie przewidziane w art. 37 K.p.a. Środek ten musi zostać wniesiony przed wniesieniem skargi na bezczynność. Ponaglenie jest swoistym środkiem odwoławczym, do którego nie mają zastosowania przepisy dotyczące skargi zamieszczone w art. 236–239 O.p. Postanowienie wydane w związku z rozpoznaniem wniesionego przez stronę ponaglenia nie należy też do postanowień kończących postępowanie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Nie jest to bowiem postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia, ani postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia bądź też postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. W żadnym razie nie można też uznać, że postanowienie wydane w oparciu o art. 141 O.p. jest postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty, skoro jego celem jest spowodowanie jedynie, aby tego rodzaju rozstrzygnięcie zostało podjęte. Zaskarżone rozstrzygnięcie – postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z [...] listopada 2021 r. o uznaniu złożonego ponaglenia w sprawie niezałatwienia w terminie przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. zażalenia z 4 sierpnia 2021 r. na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego W. z [...] lipca 2021 r. w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej za bezzasadne nie mieści się w kategorii spraw podlegających zaskarżeniu skargą do sądu administracyjnego. Jest to bowiem rozstrzygnięcie dokonane w ramach nadzoru organu odwoławczego nad organem pierwszej instancji. Tym samym rozstrzygnięcie to nie może być zaskarżone do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 27 września 2001 r., I SAB 177/01, LEX nr 84483, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 19 października 2007 r., II SAB/Wa 66/07). Postępowanie prowadzone wskutek wniesienia zażalenia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. nie ma bowiem cech samodzielnego postępowania administracyjnego, a jeżeli po jego rozpatrzeniu jest wydane postanowienie, to ma ono charakter incydentalny. Wobec okoliczności, iż zaskarżone postanowienie nie podlega zaskarżeniu, nie podlega ono skardze do sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – na mocy art. 58 § 1 pkt 1 i art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji postanowienia.