III SA/Wa 1219/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Kleiber (spr.), asesor WSA Artur Kot, Protokolant Emilia Kasperowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2006 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2006 nr[...], 2) Zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego kwotę 75 zł 28 gr. (słownie: siedemdziesiąt pięć złotych dwadzieścia osiem groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2006 r. Nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (Prezes ZUS), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 83 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] stycznia 2006 r., skierowaną do M. B., o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Zdaniem Prezesa ZUS strona nie wskazała na okoliczności, które mogłyby być podstawą do zmiany decyzji. Umorzenie należności z tytułu składek następuje zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 3 a ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Socjalnej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365) z uwzględnieniem treści przedłożonych przez zobowiązanego dokumentów zawierających informacje o jego stanie majątkowym i sytuacji rodzinnej. Prezes ZUS zwrócił uwagę na to, że umorzenie należności jest instytucją o charakterze wyjątkowym, a ZUS - jako wierzyciel - nie ma swobody w dysponowaniu wierzytelnością i dlatego rezygnacja z dochodzenia należności powinna być rozpatrywana z punktu widzenia równości i powszechności opłacania składek. Według Prezesa ZUS każda osoba prowadząca działalność gospodarczą i będąca płatnikiem składek, powinna znać przepisy z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz przestrzegać wynikających z nich zasad i obowiązków i liczyć się z konsekwencjami braku ich realizacji. Ponadto osoba podejmująca się prowadzenia działalności gospodarczej powinna być świadoma zarówno uwarunkowań gospodarczych mających wpływ na funkcjonowanie firmy, jak i konieczności regulowania zobowiązań finansowych o charakterze publicznoprawnym, także składek. Odpowiedzialność za działanie firmy i jej finanse obciąża osobę prowadzącą działalność gospodarczą. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. B. poinformował o przebiegu postępowania administracyjnego, umowach zawartych z ZUS, historii działalności gospodarczej oraz o przyczynach powstania zaległości we wpłatach. Zwrócił uwagę na to, że w wyniku wydania kwestionowanej decyzji, skarżący został zobowiązany do zapłaty składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych należnych w okresie od kwietnia 2001 r do sierpnia 2004 r., a nie pozostałych do zapłaty rat z tytułu realizacji umowy z [...] marca 2003 r. o rozłożeniu na raty zaległości. Skarżący zwrócił się natomiast, co było przyczyna wszczęcia postępowania, o umorzenie pozostałych do zapłaty pięciu ostatnich rat z tytułu układu ratalnego. M. B. poinformował, że nie wie, z jakich należności spłacił układ ratalny i że opłacał bieżące składki na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy. Ponadto poinformował, że zgodnie z zawartą [...] marca 2003 r. umową i ustalonym harmonogramem spłat kwoty objętej układem ratalnym, ostatnia 36 rata została ustalona na dzień 25 lutego 2006 r. i została zapłacona 3 marca 2006 r., czyli z sześciodniowym - jedynie - opóźnieniem, co - w ocenie ZUS - doprowadziło do powstania nowej zaległości w kwocie 4032,24,- zł. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Ponadto Prezes ZUS zauważył, że ze względu na to, iż zgodnie z § 6 pkt 2 umowy z [...] marca 2003 r. Nr [...] o warunkach i sposobie rozłożenia na raty należności z tytułu składek, jeżeli zainteresowany dokonywał wpłat w zaniżonej wysokości, umowa ta podlega rozwiązaniu. Na skutek tego wszystkie kolejne wpłaty były zaliczane na poczet najwcześniej powstałej zaległości. Kwota istniejącego zadłużenia wraz z odsetkami uległa zmianie i została prawidłowo określona w decyzji z [...] lutego 2006 r.. Prezes ZUS podtrzymał swoje stanowisko, że uwzględniając treść zgromadzonych dokumentów, nie ma przesłanek do umorzenia należności w trybie art. 28 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Jego zdaniem w sprawie nie zachodzą również inne okoliczności uzasadniające umorzenie należności składkowych, zgodnie z art. 28 ust. 3 a przywołanej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy, zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 13 § 1 i § 2 oraz art. 15 § 1 ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej jako u.p.p.s.a. - do rozpoznania tej sprawy właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Stosownie do art. 184 Konstytucji RP oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 u.p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia, np. przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) lub c) u.p.p.s.a.). Przede wszystkim należy zauważyć, ze M. B., pismem z 24 października 2005 r. zwrócił się o "(...)rozważenie możliwości umorzenia spłaty pozostałej części odsetek", ponieważ skarżący spłacił do dnia 31 października 2005 r. - jak wyliczył - całą należność główną i część odsetek. Prezes ZUS natomiast, decyzją z [...] stycznia 2006 r., odmówił stronie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i odsetek od tych zaległości, czyli orzekł w zakresie nieobjętym wnioskiem, nie wskazując zresztą w treści decyzji sposobu wyliczenia zaległości strony, ani nie informując jej o tym, że układ ratalny uległ rozwiązaniu. Rozstrzygnięcie to zostało podtrzymane w decyzji z [...] lutego 2006 r., w której także nie została zawarta informacja o sytuacji faktycznej i prawnej skarżącego. Z akt sprawy i z treści skargi złożonej do Sądu wynika, że skarżący nie wiedział o rozwiązaniu umowy i w dobrej wierze dokonywał wpłat wynikających z jej treści oraz - co było następstwem braku wiedzy co do obowiązywania umowy - zwrócił się o umorzenie odsetek. Zdaniem Sądu Prezes ZUS zobowiązany był w przedstawionej wyżej sytuacji do należytego (wyczerpującego) poinformowania M. B. o okolicznościach faktycznych sprawy, które miały wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, ponieważ obowiązek ten wynikał z treści art. 9 kodeksu postępowania administracyjnego, który należało w sprawie zastosować ze względu na treść art. 121 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Skarga jest uzasadniona także ze względu na wady w budowie zaskarżonej decyzji, co jest przyczyna tego, że nie można uznać podjętego przez organ administracji stanowiska za prawidłowo uzasadnione. Przede wszystkim należy wskazać na to, że uzasadnienie jest niezbywalną częścią decyzji, a zadaniem uzasadnienia jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia będącego częścią decyzji (zob. np. wyrok NSA OZ w Krakowie z 12 maja 2000 r., I SA/Kr 856/98; teza pierwsza wyroku NSA OZ we Wrocławiu z 6 stycznia 1994 r.). Po zapoznaniu się z treścią uzasadnienia strona powinna być przekonana o prawidłowości rozstrzygnięcia, czyli uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, zawartej w art. 11 kpa: w sprawie strona do momentu zapoznania się z treścią odpowiedzi na skargę mogła co najwyżej przypuszczać o przyczynach podjętego rozstrzygnięcia i powodach zaległości we wskazanej w decyzji wysokości. Równocześnie zapoznanie się z uzasadnieniem powinno umożliwić organowi nadzoru oraz Sądowi Administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia, co ma istotne znaczenie zwłaszcza przy ocenie prawidłowości decyzji o charakterze uznaniowym. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego (zob. np. wyrok NSA OZ w Katowicach z 23 października 1998 r., I SA/Ka 225/97; wyrok NSA z 8 września 1998 r., IV SA 893/97; wyrok NSA z 28 lipca 1995 r., III SA 1329/94), co zachodzi w analizowanej przez Sąd sprawie. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny "(...) jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, ponieważ strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu". Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z niezbywalnych warunków skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez Sąd Administracyjny, ponieważ Sąd powinien mieć możliwość kontroli procesu myślowego organu, a nie - jak w tej sprawie - treści przywołanych przepisów i nielicznych elementów stanu faktycznego przywołanych przez organ, zresztą bez analizy ich wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem Sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych(por. podobnie wyrok z 15 grudnia 1995 r., SA/Lu 2479/94). Należy przy tym zauważyć, ze dowody zebrane w sprawie, a zwłaszcza dokumenty urzędowe, nie mogą zastępować uzasadnienia decyzji: są one tylko podstawą wydania rozstrzygnięcia. Organ administracji ma obowiązek przedstawienia własnego stanowiska w sprawie i podania motywów tego stanowiska wraz z ich szczegółowym wyjaśnieniem. Powinien przy tym poddać rozwadze podnoszone przez stronę w czasie postępowania argumenty, odnieść je do norm wynikających z obowiązujących przepisów prawa i wskazać na powody takiego, a nie innego zastosowania tych przepisów. Bez wątpienia ogólnikowe stwierdzenia o braku naruszenia prawa materialnego i procesowego, tak jak w tej sprawie, jak również powtórzenie w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wywodów - skąpych - zawartych w decyzji z [...] stycznia 2006 r., nie wypełniają wymagań budowy uzasadnienia decyzji (por. podobnie wyrok NSA z 12 marca 1999 r., III SA 5589/98; wyrok NSA z 6 stycznia 1998 r., III SA 1429/96; wyrok NSA z 8 czerwca 2000 r., V SA 2278/99). Należy przy tym zauważyć, iż za główny powód odmowy umorzenia należności Prezes ZUS wskazał to, że "(...)osoba podejmująca się działalności gospodarczej powinna być świadoma zarówno uwarunkowań gospodarczych mających wpływ na funkcjonowanie firmy jak i konieczności regulowania zobowiązań(...)", czyli na warunek, który nie został zawarty w przepisach prawa. Skarżący przy tym nie kwestionuje we wniosku o umorzenie obowiązku wpłaty należności, lecz wskazuje na niemożność uiszczenia zobowiązania i właśnie z tego względu prosi o umorzenie zaległości. Podstawą wydania odmownej decyzji w sprawie o umorzenie powinno być niewypełnienie przez skarżącego - po zbadaniu tych okoliczności przez Prezesa ZUS - przesłanek z art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a nie zaistnienie okoliczności mające wpływ na powstanie obowiązku zapłaty należności. Ponadto Prezes ZUS, w treści zaskarżonej decyzji, chociaż powołał się na sytuację majątkową zobowiązanego, to nie odniósł się do niej, czyli nie wskazał, czy sytuacja ta ma (i jaki) wpływ na rozstrzygnięcie o umorzeniu należności. Sąd podziela pogląd Prezesa ZUS, że umorzenie należności jest instytucją wyjątkową, nie zmienia to jednak konieczności stwierdzenia, iż odmowa umorzenia powinna wskazywać na powody takiego rozstrzygnięcia, zwłaszcza, jeżeli jest ona poddana kontroli, np. - jak w tym wypadku - kontroli Sądu. Należało ponadto wyjaśnić, czemu - w przypadku skarżącego - nie zachodzą przesłanki umorzenia z art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, skoro na przepis ten Prezes ZUS powołuje się w treści zakwestionowanej decyzji. Podane informacje i definicje nie zostały zestawione z rzeczywistą sytuacją materialną, w jakiej znajduje się skarżący i jego rodzina, ponieważ za takie zestawienie nie sposób uznać przedstawienia wyrywkowych informacji o osiąganych przez nich dochodach, jeżeli nie zostały przeanalizowane pozostałe elementy statusu majątkowego, jak stan majątku, wysokość zobowiązań, wysokość miesięcznych wydatków (w tym na poratowanie zdrowia), zdolność do osiągania dochodu (w tym dodatkowego), itp. Mając na względzie powyższe, Sąd, na podstawie art., 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a. oraz na podstawie art. 200 u.p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.