III SA/Wa 1276/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jacek Kaute, Sędziowie sędzia WSA Maciej Kurasz, asesor WSA Agnieszka Sułkowska (sprawozdawca), Protokolant starszy referent Agnieszka Dominiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2021 r. sprawy ze skargi B.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego za okresy rozliczeniowe od czerwca do grudnia 2013 r. oraz stwierdzenia uchybienia terminowi do wniesienia odwołania od decyzji wymiarowej oddala skargę. Przedmiotem skargi B.B. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] kwietnia 2020 r., w której na podstawie art. 228 § 1 pkt 2) ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, ze zm.; dalej: o.p.) stwierdzono uchybienie terminowi do wniesienia odwołania z dnia 17 stycznia 2019 r. przez R.R. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego za miesiące czerwiec - grudzień 2013 roku w kwocie 351 zł; a ponadto na podstawie art. 233 § 1 pkt 2 lit. a) o.p. po rozpatrzeniu odwołania B.B. (dalej: skarżąca, strona) od ww. decyzji uchylono w całości decyzję organu I instancji i umorzono postępowanie w sprawie. Organ odwoławczy wskazał, że zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2018 r. Prezydent W. ustalił 29 współwłaścicielom, w tym R.R. i B.B., łączne zobowiązanie pieniężne na 2013 rok w kwocie 351 zł za nieruchomość położoną w W. stanowiącą działki ewid. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...]obr. [...], tj. z tytułu podatku rolnego w kwocie 0,00 zł za użytek rolny o pow. 0,1292 ha i z tytułu podatku od nieruchomości w kwocie 351 zł za nieruchomość o powierzchni użytkowej 1.336 m2. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że zgodnie z informacjami z Rejestru gruntów dziatki ewidencyjne nr [...],[...] i [...]o pow. 1.336 m2 sklasyfikowane są jako drogi oznaczone symbolem "dr", natomiast działki nr [...],[...],[...]o pow. 1.292 m2 stanowią łąki oraz grunty orne oznaczone symbolem ŁV, RV i RVI. Decyzja została doręczona B.B. w dniu 28 grudnia 2018 r., a R.R. w dniu 2 stycznia 2019 r. W dniu 3 stycznia 2019 r. (data nadania u operatora pocztowego) odwołanie wniosła B.B.. Podała, że "nie nabyła żadnej drogi aktem notarialnym. Urząd W. swoją samodzielną decyzją bez konsultacji z nią odebrał jej część własności gruntu ornego z przeznaczeniem na drogę. Nikt jej za to nie zapłacił żadnej rekompensaty za pozbawienie jej, jej własności. Decyzje urzędu W. są samowolnym aktem, który jest naruszeniem konstytucyjnego prawa własności. Następna samowolna decyzja to ustanowienie podatku od odebranej jej własności. Jeszcze jedna samowolna decyzja (...) urzędu to przekształcenie jej działki niecałe 900 metrów na grunty leśne. (...) nie rozumie bezprawnych konstytucyjnie decyzji (...), nie ma zamiaru płacić podatku od odebranej jej części nieruchomości". W dniu 17 stycznia 2019 r. odwołanie złożył za pośrednictwem organu podatkowego I instancji R.R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że jak wynika z akt sprawy, skarżona decyzja została doręczona R.R. w dniu 2 stycznia 2019 r. Ustawowy 14 dniowy termin do wniesienia odwołania upłynął więc 16 stycznia 2019 r. Odwołanie zostało sporządzone i wniesione 17 stycznia 2019 r. a zatem z 1-dniowym uchybieniem terminu. SKO za zasadne uznało natomiast odwołanie skarżącej, jednakże z innych przyczyn niż w nim podane. Dla opodatkowania gruntów zasadnicze znaczenie ma jego klasyfikacja zawarta w ewidencji gruntów i budynków. Jak wynika z pisma Biura Geodezji i Kartografii W. z [...] lutego 2019 r. nr [...], B.B. według stanu na dzień 1 stycznia 2013 r. jest współwłaścicielką nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...]o pow. łącznej 0.2628 ha, stanowiące wg tej ewidencji grunty orne, łąki trwałe i grunty zadrzewione i zakrzewione na gruntach ornych. W tej sytuacji, skoro na dzień 1 stycznia 2013 r. oraz w okresie objętym decyzją czerwiec-grudzień 2013 r., dane powyższe nie uległy zmianie, to brak było podstaw prawnych i faktycznych do wszczęcia z urzędu postępowania podatkowego w sprawie ustalenia wysokości łącznego zobowiązania pieniężnego za okres od czerwca do grudnia 2013 r. postanowieniem z dnia [...] października 2018 r., a w konsekwencji do wydania zaskarżonej decyzji. Powyższe czyni również toczące się postępowanie podatkowe bezprzedmiotowym. W skardze od powyższej decyzji skarżąca wskazała, że "Prezes SKO – w wykonaniu swojego "zarządzenia" uzależnił udostępnienie akt przedmiotowej sprawy, które zawierało zobowiązanie do niewydzielania skarg, nie niszczenie dokumentów - zawartych w aktach sprawy. Zaskarżam przedmiotowe orzeczenie w całości. Jako podstawę wskazuję błędną kwalifikację przedmiotową sprawy. Bezzasadne przyjęcie, że B.B. skarży się na "wysokość podatku" - który wynosi zero złotych, a nie na "czynność" dokonaną w trybie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Co ma takie znaczenie, że sprawa zamiast zostać skierowana w trybie odwołania do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego, trafiła do niewłaściwego organu, jakim jest SKO. Sprawy z zakresu ewidencji geodezyjnej nieruchomości - podlegają administracji państwowej - Starostom. Z tym zastrzeżeniem, że w [...] W. - na podstawie ustawy o ustroju [...] W. - kompetencje w tym zakresie wywołuje [...] W. Prezydent deleguje te "kompetencje" Dyrektorowi Biura Geodezji i Kartografii. Ten organ z kolei "rozdrabnia" swoje kompetencje - w pewnym zakresie oddaje je Burmistrzom Dzielnic (precyzyjnie - Zarządom Dzielnic). B.B. w realiach niniejszej sprawy otrzymała "Decyzję" w zakresie tak zwanego podatku wymiarowego. Z treści "Decyzji" powzięła informację, że - w nieznanych okolicznościach oraz z nieznanych powodów - jej nieruchomość została "zwolniona" z podatku od nieruchomości. Z tej przyczyny, że działka budowlana, jaką nabyła - znajdująca się w kompleksie innych zabudowanych działek w Dzielnicy S. - STAŁA SIĘ LASEM. Takie ustalenie zostało dokonane - bez powiadomienia właścicielki - w trybie, który roboczo określa się jako "aktualizacja ewidencji geodezyjnej". Tego rodzaju aktualizacja, co do zasady - ma charakter postępowania administracyjnego. Powinna się toczyć w trybie kodeksu postępowania administracyjnego. Z tej przyczyny, że dotyka "treści majątkowej" - może decydować o przeznaczeniu gruntu - w tym także podstawie i wymiarze opodatkowania - właścicielka powinna mieć status Strony - w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. (...) żadne postępowanie administracyjne się nie toczyło. B.B. żadną Stroną nie była. A w konsekwencji podstawa wymiaru podatku, jako decyzja prejudycjalna - nigdy nie zapadła. B.B. wyraźnie domagała się "wyświetlenia" okoliczności przemianowania Jej działki przeznaczonej pod zabudowę - na grunty leśne. Jednakże zamiast postępowania w trybie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne - jej sprawa została zakwalifikowana, jako "skarga na decyzję podatkową". A w ostatecznym rezultacie rozpatrzona przez niewłaściwy organ oraz w trybie ordynacji podatkowej a nie kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec tego wnoszę o stwierdzenie nieważności decyzji, w pełni. Z uwagi na błędne ustalenie zakresu przedmiotowego interesu prawnego właścicielki nieruchomości. Błędną definicję podstawy i trybu prawnego załatwienia Jej sprawy. A ostatecznie nadanie tej sprawie błędnego trybu - pozbawionego racjonalności, w kontekście "zerowej wysokości podatku".". W piśmie z 3 marca 2021 r. skarżąca rozszerzyła swą argumentację podkreślając, że przedmiotem jej odwołania jest oznaczenie nieruchomości w trybie ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, ze zm.), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi może nastąpić również poprzez stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia – w wypadku ustalenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 o.p. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie sądu nie wymaga w tym wypadku wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy. Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania). Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Należy na wstępie podkreślić, że sąd administracyjny rozpatruje sprawę na podstawie złożonej skargi, która dotyczy konkretnego aktu administracyjnego. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi, którą skarżąca wniosła do Sądu, jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., w której uchylono decyzję Prezydenta W. z [...] grudnia 2018 r. w przedmiocie wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego za miesiące od czerwca do grudnia 2013 r. w kwocie 351 zł, a nie jak w skardze wskazała skarżąca - 0 zł, i umorzono postępowanie w sprawie. Organ odwoławczy uznał bowiem, że z Pisma Biura Geodezji i Kartografii W. wynika, iż działki, których dotyczyła decyzja Prezydenta, stanowiły według ewidencji gruntów grunty orne, łąki trwałe, grunty zadrzewione i zakrzewione na gruntach ornych. SKO podkreśliło, że powyższe dane za okres objęty decyzją nie uległy zmianie, a więc brak było podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania podatkowego w sprawie ustalenia wysokości łącznego zobowiązania pieniężnego. W ocenie Sądu stanowisko organu jest w tym zakresie prawidłowe. Organ pierwszej instancji bezzasadnie bowiem uznał, że działki oznaczone w ewidencji nr [...],[...] i [...] sklasyfikowane były w tamtym czasie jako drogi ("dr"). Stanowisko organu I instancji nie znajduje bowiem potwierdzenia w znajdujących się w aktach sprawy wyciągach z ewidencji gruntów. Podkreślenia wymaga, że stosownie do art. 22 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r. poz. 725), ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie [w W. – Prezydent W.]. Właściciele i osoby władające obowiązane są zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian [art. 22 ust. 2]. Zgodnie natomiast z § 49 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków o dokonanych zmianach w danych ewidencyjnych (rozporządzenie to zostało zastąpione przez Rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, Dz. U. z 2021 r., poz. 1390, gdzie znajdują się regulacje odpowiadające regulacjom obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji) starosta zawiadamia organy podatkowe – w przypadku zmian danych mających znaczenie dla wymiaru podatków: od nieruchomości, rolnego i leśnego. Zawiadomienie to zawiera w szczególności oznaczenie dokumentu, który stanowił podstawę do zmiany, oraz datę jej wprowadzenia. Podważenie treści zapisów ujętych w ewidencji, wymaga od zainteresowanego uruchomienia stosownego trybu ich korekty [zmiana, aktualizacja, sprostowanie], z powołaniem na to, że wypis z ewidencji gruntów odbiega od stanu rzeczywistego. Z art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisów wymienionego rozporządzenia wynika, że datą zmiany treści ewidencji jest data określona w skierowanym do organu podatkowego zawiadomieniu starosty [por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2012 r., sygn. akt II FSK 986/11, opubl.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl]. Przepis § 49 pkt 1 ust. 2 powołanego rozporządzenia wskazuje wprost, że zawiadomienie starosty zawiera w szczególności datę wprowadzenia zmiany do ewidencji. Powinna być ona również odnotowana w dzienniku zmian. Dopiero z tą datą - dokonania zmiany w ewidencji – grunty zmieniają swój charakter dla celów podatkowych. "Na tle [...] trybów dokonywania zmian w ewidencji zauważyć trzeba, że czym innym są dokumenty stanowiące podstawę do zmian ewidencyjnych, a czym innym sama zmiana [...]. To właśnie zawiadomienie jest podstawowym dokumentem, na podstawie którego organ podatkowy powinien ustalać moment, z którym łączyć należy zaistnienie skutków prawnopodatkowych" [R. Dowgier, glosa do wyroku z 4 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Kr 1190/09, "Przegląd Podatków Lokalnych i Finansów Samorządowych" 2010 r., nr 5, s.5-6]. Wyłącznie starostowie upoważnieni są zatem do dokonywania zmian w ewidencji gruntów i budynków. Obowiązek zgłoszenia właściwemu staroście wszelkich zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków w terminie 30 dni od dnia powstania tych zmian zapewnia, z jednej strony – aktualność tych danych, które powinny odzwierciedlać stan rzeczywisty, z drugiej zaś – ustanawiając obowiązek po stronie właściciela zawiadamiania o tych zmianach w krótkim terminie, eliminuje możliwość dokonywania zmian z datą wsteczną, tj. obejmującą okres wcześniejszy, przed datą złożenia wniosku. Podkreślenia wymaga też, że co do zasady o sposobie kwalifikacji gruntu dla celów podatkowych w podatku od nieruchomości decyduje nie tyle sposób rzeczywistego wykorzystania nieruchomości, ile jej funkcje [przeznaczenie] wskazane w ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z art. 21 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, podstawą planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki państwowej i gospodarki gruntami powinny być dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków. Z przepisu tego wynika, że ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych, w tym i w postępowaniu podatkowym, a zatem organy ustalające wysokość zobowiązań nie są uprawnione do przyjęcia innej podstawy wymiaru podatku, niż dane wskazane w ewidencji gruntów. Zatem z mocy powyższego przepisu organ podatkowy ustalając wymiar podatku jest zobowiązany uwzględniać dane wynikające z tej ewidencji. Dopóki dane te nie zostaną zmienione w stosownym trybie, dopóty organ podatkowy będzie zobowiązany uwzględniać je przy ustalaniu wymiaru podatku. To właśnie przeciwne zachowanie organu, a więc przyjęcie danych innych, niż wynikające z ewidencji gruntów i budynków, byłoby działaniem sprzecznym z prawem, gdyż naruszałoby wskazany wyżej art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Mając powyższe na uwadze za prawidłowe należało uznać stanowisko SKO, zgodnie z którym w stanie faktycznym tej sprawy nie było podstawy prawnej, by kwalifikować działki ew. nr [...],[...] i [...] jako drogi w 2013 r., skoro w ewidencji były one kwalifikowane jako grunty orne, łąki trwałe i grunty zadrzewione i zakrzewione na gruntach ornych. Podkreślić przy tym należy, że decyzja SKO, od której skarżąca wniosła skargę, była dla niej korzystna, bowiem wskutek jej wydania skarżąca nie będzie musiała płacić podatku w wysokości 351 zł, który wynikał z decyzji organu I instancji. Odnosząc się do stanowiska skarżącej zaprezentowanego w skardze należy podkreślić, że jeżeli skarżąca uważa, że dane zawarte w ewidencji gruntów są nieprawidłowe, to powinna w tym celu uruchomić przed właściwym organem tryb zmierzający – zgodnie z jej wolą – do zmiany, aktualizacji bądź sprostowania danych zawartych w ewidencji. Na podstawie jej pisma z 2 stycznia 2019 r., które było odwołaniem od decyzji podatkowej skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, do takiej zmiany/sprostowania dojść nie mogło. W analizowanej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, że Kolegium, biorąc pod uwagę treść pisma skarżącej z 2 stycznia 2019 r., zasadnie przyjęło, iż jest to – jak w piśmie tym jednoznacznie wskazała skarżąca - odwołanie skarżącej od decyzji Prezydenta W. o numerze [...] (powinno być nie 323 lecz 3123 – co stanowi w ocenie Sądu oczywistą omyłkę pisarską). Skarżąca w piśmie jednoznacznie wyraziła swą wolę wskazując, że "odwołuje się od ww. decyzji" i "nie ma zamiaru płacić podatków od odebranej jej części nieruchomości". Sformułowanie już tylko tego stwierdzenia w analizowanym piśmie spowodowało, iż po stronie SKO powstał obowiązek kontroli instancyjnej decyzji Prezydenta z [...] grudnia 2018 r. w sprawie wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego za miesiące czerwiec-grudzień 2013 r. w kwocie 351 zł, przy czym organ miał obowiązek ponownego rozpatrzenia tej sprawy – sprawy podatkowej – na nowo w jej całokształcie (art. 127 o.p.). Z tego powodu organ II instancji miał prawo, by uchylić tę decyzję i umorzyć postępowanie w sprawie z powodu wad decyzji Prezydenta, o których była mowa wyżej. Kolegium, do którego wpłynęło odwołanie od decyzji podatkowej, musiało to odwołanie zgodnie ze swoimi kompetencjami rozpoznać, co w ocenie Sądu uczyniło prawidłowo. Natomiast swoje oczekiwania co do sposobu załatwienia pisma z 2 stycznia 2019 r. skarżąca sprecyzowała dopiero w skardze do Sądu i w piśmie procesowym złożonym do akt niniejszej sprawy wyjaśniając, że w istocie chodzi jej nie o kwestionowanie decyzji podatkowej, lecz o sposób sklasyfikowania jej działki w ewidencji gruntów. Tymczasem sformułowanie takiego oczekiwania na etapie postępowania sądowego nie mogło doprowadzić do oczekiwanych przez skarżącą skutków. Jeszcze raz należy podkreślić, że w sytuacji, w której skarżąca złożyła pismo zatytułowane odwołaniem od decyzji Prezydenta, w którym wskazała numer tej decyzji i wyjaśniła, dlaczego w jej ocenie "nie ma zamiaru płacić podatku", a jako organ, do którego pismo kieruje, wskazała SKO w W., obowiązkiem SKO było rozpoznać ponownie sprawę dotyczącą łącznego zobowiązania pieniężnego za miesiące od czerwca do grudnia 2013 r. Jeśli skarżąca natomiast chce kwestionować zapisy w ewidencji gruntów, to musi w tym celu podjąć stosowne działania przewidziane w odrębnej procedurze. W analizowanej sprawie ani SKO, ani tutejszy Sąd nie mają możliwości zastąpienia skarżącej w tym zakresie. Również kwestie związane z własnością gruntów "odebranych" z przeznaczeniem na drogę pozostają poza granicami tego postępowania. Wydana wobec skarżącej decyzja SKO jest natomiast dla niej korzystna, bowiem uchyla decyzję Prezydenta, w której organ ten nieprawidłowo określił stronie wysokość zobowiązania z tytułu łącznego zobowiązania pieniężnego za miesiące czerwiec-grudzień 2013 roku w kwocie 351 zł. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.