III SA/Wa 1309/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Krawczak, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (sprawozdawca), Protokolant st. sekretarz sądowy Iwona Mazek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2014 r. sprawy ze skargi A. L. i A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości łącznego zobowiązania pieniężnego na rok 2008 po wznowieniu postępowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz A.L. i A. L. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Prezydent W. (dalej zwany: "Prezydentem") postanowieniem z 18 czerwca 2009r. wznowił postępowanie podatkowe wobec A. L. i A. L. (dalej zwani: "Skarżącymi") zakończone decyzjami ostatecznymi w przedmiocie wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego za 2007r., 2008r. i 2009r. od nieruchomości położonej w Warszawie, w dzielnicy U. 2. Prezydent decyzją z [...] czerwca 2009r. uchylił w całości ostateczną decyzję własną z [...] stycznia 2008r., ustalającą Skarżącym wysokość zobowiązania podatkowego w łącznym zobowiązaniu pieniężnym za 2008r. w wysokości 35.127zł oraz ustalił łączne zobowiązanie pieniężne na 2008r. na 38.947zł. W uzasadnieniu Prezydent wyjaśnił, iż korekty łącznego zobowiązania pieniężnego dokonano na podstawie danych z Ewidencji Gruntów i Budynków, a korekta nastąpiła ze względu na zmiany w klasyfikacji. Korekta dotyczy działek nr 114, nr 88. Wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne, istniejące w dniu wydania decyzji nieznane Prezydentowi, który wydał decyzję, a tym samym spełniona została dyspozycja art. 240 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012r. poz. 749, dalej zwana: "O.p."). 3. Skarżący w odwołaniu od ww. decyzji nie zgodzili się z wyliczeniami dotyczącymi gruntów według ewidencji zakwalifikowanych jako tereny mieszkaniowe. Powierzchnia przyjętą do opodatkowania nie zgadza się z wypisami z ewidencji gruntów. Skarżący nie zgodzili się też formą przekwalifikowania gruntów bez porozumienia z właścicielami gruntów i powiadomienia ich o prowadzonych pracach. 4. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej zwane: "SKO") utrzymało w mocy ww. decyzję Prezydenta. W uzasadnieniu SKO, po przedstawieniu stanu sprawy, wskazało, że w postępowaniu wznowieniowym należy rozstrzygnąć dwie kwestie: czy występują przesłanki do wznowienia oraz czy jest możliwa merytoryczna zmiana decyzji ostatecznej (art. 245 § 1 pkt 1 i 2 O.p.). Zdaniem SKO Prezydent miał podstawy do uznania, że w sprawie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 240 § 1 pkt 5 O.p., bowiem pojawiły się nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, które istniały w dniu wydania decyzji lecz nie były znane organowi, który wydał decyzję, a tym samym mogły mieć wpływ na wielkość zobowiązania w podatku za 2009r. - zmieniono dane w ewidencji gruntów i budynków. Kwestionowaną w postępowaniu wznowieniowym decyzję ustalającą zobowiązanie podatkowe w łącznym zobowiązaniu pieniężnym za 2008r. wydano 24 stycznia 2008r., a wiedzę o zmianach klasyfikacji gruntów i nowych danych w ewidencji gruntów i budynków z 19 października 2007r. i 23 stycznia 2008r. Prezydent posiadł już wydaniu ww. decyzji. Świadczą o tym znajdujące się w aktach pisma wewnętrzne organu z prezentatą wydziału odpowiedzialnego za wymiar podatków wskazującą datę otrzymania informacji: 29 stycznia 2008r. Część informacji z rejestru gruntów nosi datę 27 stycznia 2009r. (czyli po wydaniu ww. decyzji). W uzasadnieniu decyzji z [...] stycznia 2008r. Prezydent nie zawarł ponadto wskazania, że wymiaru podatku dokonał na podstawie danych z ewidencji, lecz na podstawie informacji przekazanych przez Skarżących. Tym samym Prezydent, wydając decyzję [...] stycznia 2008r., nie miał wiedzy o danych zawartych w ewidencji, aktualnych w początku 2008r. Zmiany w ewidencji dokonane przed i na początku 2008r., o których Prezydent miał nie miał wiedzy, stanowią okoliczność istniejącą w dniu wydania decyzji, lecz nie znaną Prezydentowi, który wydał decyzję. Zgodnie z art. 21 ust. 1 i art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010r. Nr 193. poz. 1287, ze zm., dalej zwana: "u.P.g.k."), organ podatkowy przy wymiarze podatku od nieruchomości w zakresie między innymi przedmiotu opodatkowania jest związany zapisami zawartymi w ewidencji gruntów i budynków. Kwestionowanie więc w odwołaniu powierzchni gruntów i zmian w ewidencji gruntów i budynków, których dokonano bez ich wiedzy, nie ma znaczenia w sprawie, a SKO nie jest organem właściwym w zakresie kontroli zmian dokonywanych w tej ewidencji. Dane zawarte w ewidencji mają walor dokumentu urzędowego, o którym traktuje art. 194 § 1 O.p. i stanowią dowód tego, co zostało w nich stwierdzone, a SKO jako organ podatkowy nie jest uprawniony do pomijania tych danych w toku postępowania podatkowego. 5. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli o uchylenie decyzji Prezydenta z [...] czerwca 2009r. wskazując też, że decyzja SKO została wydana z naruszeniem art. 240 § 1 pkt 5 O.p. Zdaniem Skarżących Prezydent miał wiedzę na temat zmian w ewidencji gruntów, bowiem to on był organem odpowiedzialnym za ewidencję gruntów i budynków na terenie W. 6. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko w sprawie. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Skarga zasługuje na uwzględnienie. 2. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270, dalej zwana: "P.p.s.a.") sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009r. sygn. akt I OPS 10/09 niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. 3. Sąd, mając na uwadze powołane wyżej kryteria, stwierdza z urzędu, że zaskarżona decyzja SKO narusza przepisy prawa procesowego: art. 245 § 1 pkt 1 O.p. w związku z art. 240 § 1 pkt 5 O.p. i art. 128 O.p. oraz w związku z art. 233 § 1 pkt 1 O.p. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływa na wynik sprawy. 4. Sąd, dokonując oceny wydanej po wznowieniu postępowania podatkowego zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, stwierdza, że doszło w niej do błędnego uznania, że możliwe było wznowienie postępowania podatkowego, na podstawie przesłanek wskazanych w decyzji Prezydenta z [...] czerwca 2009r. Zdaniem Sądu wskazana podstawa do wznowienia postępowania podatkowego w rzeczywistości nie zachodziła. Zgodnie przepisem art. 240 § 1 pkt 5 O.p. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, który wydał decyzję. Tym samym, aby możliwe było wznowienie postępowania podatkowego, na mocy ww. przepisu powinny zajść łącznie następujące przesłanki: 1) muszą wyjść na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, 2) nowe okoliczności lub dowody muszą posiadać cechę istotności, 3) okoliczności faktyczne lub dowody muszą mieć cechę nowości, 4) nowe okoliczności lub dowody powinny istnieć w dniu wydania decyzji, 5) w dniu wydania decyzji nowe okoliczności faktyczne i dowody nie mogły być znane organowi, który wydał decyzję (podkreślenia Sądu). Należy podkreślić, że tylko łączne spełnienie ww. przesłanek daje podstawę do wznowienia postępowania i wydania nowej decyzji merytorycznej. Przy wznawianiu postępowania podatkowego trzeba także mieć też na uwadze jedną z naczelnych zasad postępowania podatkowego - zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Zgodnie z art. 128 O.p. decyzje, od których nie służy odwołanie w postępowaniu podatkowym, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana tych decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania mogą nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w O.p. oraz w ustawach podatkowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się znaczenie tej zasady, uznającej wyższość stabilizacji porządku prawnego nad potrzebą eliminacji decyzji wadliwych (por. wyrok NSA z 18 listopada 2009r. sygn. akt II FSK 920/08, dostępny w bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Ordynacja podatkowa dopuszcza wzruszenie wadliwych decyzji, np. poprzez instytucję wznowienia postępowania, niemniej jednak jest to wyjątek od zasady. Te zaś zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extendendae należy interpretować ścieśniająco, nie zaś rozszerzająco. Wznowienie postępowania bez spełnienia wszystkich przesłanek, w tym zwłaszcza – w kontekście niniejszej sprawy - jeśli organ podatkowy znał nowe okoliczności lub dowody w dniu wydania decyzji, będzie naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 1998r. sygn. akt I SA/Kr 737/97, dostępny orzeczenia.nsa.gov.pl). 5. Zdaniem Sądu SKO, zobowiązane do ponownego rozpatrzenia sprawy, nie wyjaśniło w sposób należyty, na podstawie znajdujących się w aktach sprawy dowodów, podstawy do wznowienia postępowania podatkowego zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej Prezydenta [...] stycznia 2008r. (naruszenie art. 122 i art. 187 § 1 O.p.). Wprawdzie SKO odwołało się do treści art. 245 § 1 pkt 1 i 2 O.p. w związku z art. 240 § 1 pkt 5 O.p., jednak nie zastosowało wyżej wymienionych przepisów do stanu faktycznego sprawy, pomijając okoliczności faktyczne wynikające z dowodów znajdujących się w aktach. Zdaniem Sądu uwadze SKO, jako organu odwoławczego, uszło, że informacja z rejestru gruntów i budynków, znajdująca się w aktach sprawy, została sporządzona na dzień 27 stycznia 2009r. - po wydaniu decyzji ostatecznej. Otrzymanie danych z ewidencji gruntów i budynków wskazuje jedynie na przekazanie informacji do organu podatkowego. Zdaniem Sądu organ podatkowy, jakim jest Prezydent W., przed wydaniem decyzji - także tej, która stała się ostateczna - ma obowiązek sprawdzić dane znajdujące się w ewidencji gruntów i budynków (art. 122 i art. 187 § 1 O.p. w związku z art. 21 ust. 1 i art. 2 pkt 8 u.P.g.k.). Organ podatkowy ma bowiem obowiązek zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzeć cały materiał dowodowy (art. 187 § 1 O.p.). W toku postępowania podatkowego organy podatkowe mają też obowiązek podjąć wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 122 O.p.). Należy również wskazać, że przy wymiarze podatku od nieruchomości w zakresie między innymi przedmiotu opodatkowania organ podatkowy jest związany zapisami zawartymi w ewidencji gruntów i budynków (art. 21 ust. 1 i art. 2 pkt 8 u.P.g.k.). W świetle wyżej wskazanych przepisów prawa – wbrew stanowisku SKO wyrażonemu w zaskarżonej decyzji - niewystarczające było zatem oparcie się przez organ podatkowy pierwszej instancji przy wydawaniu decyzji, która stała się ostateczna, wyłącznie na deklaracji podatkowej złożonej przez Skarżących. W dniu wydania decyzji ostatecznej - [...] stycznia 2008r. - Prezydent powinien zbadać dane znajdujące się w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do nieruchomości, co do których ustalał wysokość zobowiązania podatkowego w łącznym zobowiązaniu pieniężnym – tym bardzie, że, jak wskazuje SKO w zaskarżonej decyzji, do zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków doszło 19 października 2007r. i 23 stycznia 2008r. 6. W ocenie Sądu – wbrew zatem twierdzeniom zawartym w zaskarżonej decyzji - za nową w rozumieniu art. 240 § 1 pkt 5 O.p. nie można więc uznać okoliczności faktycznej, która istniała i znana była organowi pierwszej instancji w dniu wydania ostatecznej decyzji – zmiana danych w ewidencji gruntów i budynków dokonana 19 października 2007r. i 23 stycznia 2008r. W tym miejscu warto wskazać, że Prezydent W. pełni jednocześnie rolę starosty, więc nie może zasłaniać się nieznajomością ewidencji gruntów i budynków, gdyż stanowi to naruszenie przepisu art. 121 O.p. w związku z art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Sąd stwierdza ponadto, że oparcie się w pierwotnej i ostatecznej decyzji na ustaleniach niezgodnych z rzeczywistym stanem faktycznym nie można stanowić wystarczającej podstawy do wznowienia postępowania podatkowego, jeśli organ podatkowy nie wykaże w toku wznowionego postępowania przesłanek wynikających wprost z przepisu art. 240 § 1 pkt 5 O.p., do którego odwołano się w zaskarżonej decyzji. Sprzeciwia się temu zasada trwałości ostatecznych decyzji wynikająca z treści art. 128 O.p. Potrzeba eliminacji decyzji wadliwych, co wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, nie jest wartością bezwzględną i jest możliwa tylko w wypadku ścisłego wypełnienia przesłanek nadzwyczajnego wzruszenia decyzji ostatecznych. Organy podatkowe nie mają więc podstaw do wznowienia postępowania z urzędu, w dodatku na niekorzyść strony, gdy nie sposób mówić o ujawnieniu nowego dowodu skoro dowód ten wchodził w skład materiału dowodowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 26 kwietnia 2000r. sygn. akt III SA 1454/99, ONSA 2001/3/123; 29 kwietnia 2003r. sygn. akt III SA 2013/01, niepubl.; 9 kwietnia 2001r. sygn. akt V SA 1831/00, niepubl.). Analogiczna sytuacja zachodzi, gdy organ podatkowy, na mocy art. 21 ust. 1 i art. 2 pkt 8 u.P.g.k. jest związany danymi z ewidencji gruntów i budynków, którą sam prowadzi. Tym samym, jeśli zmienione dane istniały w ewidencji gruntów i budynków w dniu wydania ostatecznej decyzji, a nie zostały wzięte pod rozwagę przy rozpatrywaniu sprawy, choć powinny zostać wzięte pod rozwagę, nie mogą być uznane za nowe okoliczności faktyczne w rozumieniu art. 240 § 1 pkt 5 O.p. Z tego względu uznać należało, że w sprawie organ odwoławczy naruszył wskazane w pkt 3 uzasadnienia przepisy. Do wznowienia postępowania podatkowego w zakresie łącznego zobowiązania pieniężnego za 2008r. doszło w sytuacji, gdy nie istniała przesłanka do wznowienia postępowania. Wadliwe było więc przyjęcie przez SKO, że istniały podstawy do uchylenia ww. decyzji ostatecznej Prezydenta ustalającej łączne zobowiązanie pieniężne za 2008r. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy w sposób właściwy zastosować art. 245 § 1 pkt 2 O.p. w związku z art. 233 § 1 pkt 2 lit. a) O.p. 7. Sąd, mając powyższe okoliczności na względzie uznał, że zasadne było uwzględnienie skargi, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. (punkt pierwszy sentencji). Orzeczenie z punktu drugiego ma uzasadnienie w treści art. 152 P.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego (punkt trzeci sentencji) Sąd postanowi na mocy art. 200, i art. 209 P.p.s.a., strona skarżąca działała samodzielnie a wpis sądowy był stały i wynosił 200 zł.