III SA/Wa 1465/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Sokołowska (spr.), Sędziowie Asesor WSA Sylwester Golec, Asesor WSA Dariusz Turek, Protokolant Emilia Kasperowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2006 r. nr[...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu w całości. Wnioskiem z dnia 8 grudnia 2005 r. skierowanym do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. (dalej powoływany jako "Zakład"), E. i J. S. wystąpili o umorzenie zaległości wobec Zakładu. Uzasadniając wniosek wskazali, że jako rodzina z dwójką małych dzieci w wieku szkolnym pozostają w trudnej sytuacji majątkowej. E. S. w związku ze złym stanem zdrowia, korzysta z zasiłku pielęgnacyjnego, nie ma możliwości podjęcia pracy z powodu braku zaświadczenia o zdolności do pracy. J. S. jest zarejestrowana w Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku. W związku z wysokim poziomem bezrobocia oboje pozostają bez pracy i korzystają z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Zakład odmówił E. S. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne z tytułu składek w kwocie 1 581, 02 zł oraz odsetek liczonych na dzień 13 grudnia 2005 r. w kwocie 6 522, 80 zł oraz należności z tytułu składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w kwocie 127, 93 zł oraz odsetek liczonych na dzień 13 grudnia 2005 r. w kwocie 481 zł. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.), dalej powoływana jako "u.o.s.u.s." oraz wskazał przesłanki umorzenia określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365), dalej powoływane jako rozporządzenie "MGPiPS". Organ ponadto stwierdził, że po dokonaniu analizy wszystkich okoliczności sprawy oraz zgromadzonych dokumentów wniosek o umorzenie należności nie zasługuje na uwzględnienie. Ponadto podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie występują okoliczności poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności gospodarczej. Organ oświadczył, że w przedmiotowej sprawie nie występują przesłanki do podjęcia decyzji o umorzeniu należności wskutek całkowitej nieściągalności zadłużenia, a ponadto argumenty zobowiązanego iż jest osobą chorą, niezdolną do pracy nie zostały poparte właściwymi dokumentami. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy E. S. ponownie przedstawił swoją trudną sytuację majątkową i rodzinną. W załączeniu przesłał również dokumentację swojej choroby. Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej powoływany jako "Prezes Zakładu") utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Organ stwierdził, iż po dokonaniu gruntownej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie znaleziono okoliczności uzasadniających uchylenie zaskarżonej. E. S. zakwestionował powyższą decyzję składając pismo, które zatytułował "Wniosek o umorzenie zaległości wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych". Ponieważ jedynym środkiem zaskarżenia decyzji ostatecznej jest skarga, Sąd tak właśnie potraktował złożone pismo. W skardze E. S. powtórzył argumentację zawartą we wcześniejszych wnioskach. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, że w stosunku do Skarżącego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w K., w związku z powyższym nie ma przesłanek do umorzenia należności w trybie art. 28 ust. 3a u.o.s.u.s. oraz rozporządzenia MGPiPS. Organ podkreślił, że decyzja o umorzeniu przedmiotowych należności ma charakter uznaniowy, co oznacza że wystąpienie przesłanek określonych ustawą nie stwarza po stronie ZUS obowiązku umorzenia zadłużenia, nawet w przypadku ich całkowitej nieściągalności. W konsekwencji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę Sąd miał na uwadze również art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W konsekwencji, może uwzględnić skargę nawet, gdy strona nie podniesie zarzutów, które uzasadniają wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego, w sytuacji, gdy przesłanki te istnieją. W tym miejscu należy się odnieść do wynikającego ze skargi wniosku skarżącego o umorzenie zaległości wobec Zakładu. Sąd odnosząc się do tego wniosku zauważa, że określony mocą przepisów p.p.s.a. zakres właściwości uniemożliwia jego rozpoznanie. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego, tj. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, rozstrzyga bowiem Zakład Ubezpieczeń Społecznych i właściwy organ odwoławczy. Oznacza to, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia zaległości należy wyłącznie do kompetencji tych organów. Przystępując do oceny zaskarżonej decyzji w zakresie określonym przepisami art. 145 p.p.s.a. i art. 134 p.p.s.a. należy stwierdzić, że skarga jest zasadna, zaskarżona decyzja narusza bowiem przepisy procedury administracyjnej w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia. Przedmiotem skargi jest decyzja Prezes Zakładu w przedmiocie umorzenia zaległości wobec ZUS z tytułu składek na ubezpieczenie. Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.o.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.o.s.u.s. przewidziano z kolei możliwość umarzania należności, o których mowa wyżej, w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Szczegółowe zasady umarzania tych należności określa § 3 rozporządzenia MGPiPS. Zgodnie z art. 32 u.o.s.u.s. przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne, w tym również w zakresie ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne. Rozstrzygnięcie w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne przybiera formę decyzji Zakładu (art. 83 ust. 1 pkt 3 u.o.s.u.s.), stąd też postępowanie poprzedzające jej wydanie jest postępowaniem administracyjnym, prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej powoływanej jako "k.p.a."). Dotyczy to również postępowania prowadzonego w drugiej instancji przez Prezesa Zakładu na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. (art. 83 ust. 4 u.o.s.u.s.). Wymóg taki wynika wprost z przepisu art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej, do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Podkreślić należy, że prawidłowe i zgodne z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie, jest szczególnie ważne przy decyzjach wydawanych w oparciu o uznanie administracyjne, do kategorii których należą decyzje wydawane w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie. Uzasadnienie jest szczególnie istotne przy decyzjach negatywnych dla wnioskodawcy. W takich sytuacjach powinno ono szczegółowo wskazywać przyczyny, dla których organ nie zastosował ulgi w płatności należności. Organ powinien rozważyć szczegółowo kwestie istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji oraz okoliczności uzasadniające zakres jej zastosowania. Uzasadnienie decyzji podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia jej właściwą kontrolę ze strony sądu. Pogląd taki wyrażał Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie, tak na gruncie przepisów Ordynacji podatkowej (por. np. wyrok z 25 czerwca 2003r., sygn. akt III SA 3118/01) jak i na gruncie k.p.a. I tak, w wyroku z 7 stycznia 2003r. sygn. akt I SA 1320/01 (Lex nr 137809) NSA podkreślił, iż zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. organ administracji jest obowiązany podać w uzasadnieniu faktycznym decyzji m.in. dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Dopełnienie tego obowiązku nabiera szczególnej wagi wówczas, gdy organ administracji działa w granicach uznania administracyjnego. Ze względu na możliwy do podniesienia zarzut niewłaściwego korzystania z uznania administracyjnego, obowiązki w zakresie uzasadnienia decyzji są większe wobec organu orzekającego w ramach uznania administracyjnego, aniżeli w przypadku orzekania w ramach ustawowego związania, na co wielokrotnie zwracał uwagę w swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 k.p.a. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Oceniając pod tym względem decyzje wydane w rozpoznawanej sprawie stwierdzić należy, że ich uzasadnienie nie spełnia powyższych wymogów. Zarówno w decyzji wydanej w pierwszej jak i w drugiej instancji szczegółowo wymieniono zebrane w sprawie dokumenty. Organy nie oceniły jednak ustalonego stanu faktycznego. Decyzja organu I instancji zawiera jedynie stwierdzenie, iż "po dokonaniu analizy wszystkich okoliczności sprawy oraz zgromadzonych w toku jej prowadzenia dokumentów Zakład stoi na stanowisku, że wniosek o umorzenie należności nie zasługuje na uwzględnienie". Zdaniem Sądu taka postawa zasługuje na dezaprobatę, gdyż prawidłowe i zgodne z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie jest niezbywalną częścią decyzji, a zadaniem uzasadnienia jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia będącego częścią decyzji (zob. np. wyrok NSA OZ w Krakowie z 12 maja 2000 r., I SA/Kr 856/98; teza pierwsza wyroku NSA OZ we Wrocławiu z 6 stycznia 1994 r.). Po zapoznaniu się z treścią uzasadnienia strona powinna być przekonana o prawidłowości rozstrzygnięcia, czyli uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, zawartej w art. 11 kpa: w sprawie strona do momentu zapoznania się z treścią odpowiedzi na skargę mogła co najwyżej przypuszczać o przyczynach podjętego rozstrzygnięcia i powodach zaległości we wskazanej w decyzji wysokości. Równocześnie zapoznanie się z uzasadnieniem powinno umożliwić organowi nadzoru oraz Sądowi Administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia, co ma istotne znaczenie zwłaszcza przy ocenie prawidłowości decyzji o charakterze uznaniowym. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego (zob. np. wyrok NSA OZ w Katowicach z 23 października 1998 r., I SA/Ka 225/97; wyrok NSA z 8 września 1998 r., IV SA 893/97; wyrok NSA z 28 lipca 1995 r., III SA 1329/94), co zachodzi w analizowanej przez Sąd sprawie. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1995 r., sygn. akt SA/Lu 2479/94 "(...) jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, ponieważ strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu". Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z niezbywalnych warunków skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez Sąd Administracyjny, ponieważ Sąd powinien mieć możliwość kontroli procesu myślowego organu, a nie - jak w tej sprawie - treści przywołanych przepisów i nielicznych elementów stanu faktycznego przywołanych przez organ, zresztą bez analizy ich wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem Sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Należy przy tym zauważyć, ze dokumenty zebrane w sprawie, a zwłaszcza dokumenty urzędowe, nie mogą zastępować uzasadnienia decyzji: są one tylko podstawą wydania rozstrzygnięcia. Organ administracji ma obowiązek przedstawienia własnego stanowiska w sprawie i podania motywów tego stanowiska wraz z ich szczegółowym wyjaśnieniem. Powinien przy tym poddać rozwadze podnoszone przez stronę w czasie postępowania argumenty, odnieść je do norm wynikających z obowiązujących przepisów prawa i wskazać na powody takiego, a nie innego zastosowania tych przepisów. Bez wątpienia ogólnikowe stwierdzenia o dokonaniu analizy wszystkich okoliczności sprawy oraz zgromadzonych w toku jej prowadzenia dokumentów, nie wypełniają wymagań budowy uzasadnienia decyzji (por. podobnie wyrok NSA z 12 marca 1999 r., III SA 5589/98; wyrok NSA z 6 stycznia 1998 r., III SA 1429/96; wyrok NSA z 8 czerwca 2000 r., V SA 2278/99). Należało ponadto wyjaśnić, czemu - w przypadku skarżącego - nie zachodzą przesłanki umorzenia z art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, skoro na przepis ten Prezes ZUS powołuje się w treści zakwestionowanej decyzji. Podane informacje i definicje nie zostały zestawione z rzeczywistą sytuacją materialną, w jakiej znajduje się skarżący i jego rodzina, ponieważ za takie zestawienie nie sposób uznać przedstawienia wyrywkowych informacji o osiąganych przez nich dochodach, jeżeli nie zostały przeanalizowane pozostałe elementy statusu majątkowego, jak stan majątku, wysokość zobowiązań, wysokość miesięcznych wydatków (w tym na poratowanie zdrowia), zdolność do osiągania dochodu (w tym dodatkowego), itp. Odnosząc się do decyzji organu II instancji należy zauważyć, iż skoro w wyniku wniesienia przez stronę środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. dochodzi do ponownego rozpoznania sprawy to również wydaną w wyniku tego rozpoznania decyzję należy traktować jako nową decyzję. Ograniczenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji do stwierdzenia iż "powtórnej analizie poddano zgromadzone w sprawie dokumenty (...) uwzględniono również informacje przedstawione przez stronę postępowania w złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 21 lutego 2006 roku (...) w związku z podjętymi w sprawie czynnościami nie znaleziono okoliczności uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji w całości bądź części, a zatem zasadnym stało się utrzymanie wydanej w sprawie decyzji w mocy" uznać należy za pozbawione podstaw z uwagi na treść przepisów art. 140, art. 127 § 3 i art. 107 § 3 k.p.a.. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie przeprowadził żadnej analizy okoliczności faktycznych, na które powoływał się skarżący w toku postępowania, takich jak: stan zdrowia, niski poziom dochodów, jego sytuacja rodzinna. Nie dokonał również oceny, w jaki sposób powołane przez skarżącego okoliczności mogą wpływać na zdolności płatnicze skarżącego i możliwość wywiązywania się z zobowiązań wobec organu administracji. Tak lakoniczne ustosunkowanie się do argumentów skarżącego jest nie do przyjęcia, jeżeli organ zamierzał przekonać go o zasadności podjętego rozstrzygnięcia - a jak wspomniano wyżej - przepisy obowiązujące Prezesa Zakładu nakładają na niego taki obowiązek. Podsumowując tę część rozważań wskazać należy, iż organ administracji nie wskazał faktów, które uznał za udowodnione oraz przyczyn, z powodu, których innym faktom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Co więcej, nie tylko nie wytknął błędów organu I instancji, ale je konsekwentnie powielił. W sytuacji, gdy uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. adresat decyzji, a także Sąd w toku kontroli sądowej, nie są w stanie stwierdzić, czy dokonana przez organ ocena zebranego materiału dowodowego była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że w badanej sprawie Prezes Zakładu nie wywiązał się także z obowiązku nałożonego na niego na mocy przepisu art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z nim organ jest obowiązany zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ może odstąpić od tej zasady tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, jednocześnie jednak jest obowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 152 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.