III SA/Wa 1555/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Dziełak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2005 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz Fundusz Pracy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r.; 2) stwierdza, że decyzje, których nieważność stwierdzono, nie mogą być wykonane w całości. Pismem z dnia 11 października 2004 r. A. K. wniósł o umorzenie jego zadłużenia wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (określanego dalej jako "Zakład"). Podniósł, iż jego sytuacja materialna i finansowa nie daje jakichkolwiek możliwości uregulowania zadłużenia. Problemy z terminowymi płatnościami rozpoczęły się wraz z nieterminową zapłatą za wykonywane przez niego usługi, a następnie brakiem tej zapłaty. Konieczność regulowania należności, w tym wobec Zakładu, zmusiła Skarżącego do wyprzedaży majątku, a następnie zaciągania kredytów bankowych oraz z innych źródeł. Skarżący nie odzyskał jednakże należnych mu kwot, a w 2002 r. wyczerpały się jego możliwości kredytowe. Wyjaśnił on, że zawiesił działalność z zamiarem całkowitej jej likwidacji. Na początku lat 90-tych stracił pracę i przez długi czas wraz rodziną nie miał środków do życia (praktycznie żebrał, zbierał złom, butelki itp.). Od czerwca 2002 r. do czerwca 2004 r. nie płacił składek z przyczyn od niego niezależnych. Skarżący nie korzystał z zasiłków i innej pomocy, z czego jest dumny. Obawia się jednakże powtórzenia sytuacji z lat 90-tych. Decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (określany dalej jako "Prezes Zakładu") odmówił Skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na: ubezpieczenie społeczne za okres od lipca 2002 r. do czerwca 2004 r. oraz październik 2004 r. w łącznej kwocie 15.659,41 zł, a także Fundusz Pracy za okres od lipca 2002 r. do czerwca 2004 r. oraz wrzesień 2004 r. w łącznej kwocie 900,91 zł. Kwoty powyższe obejmują również odsetki i koszty upomnienia. W ocenie Prezesa Zakładu nie zostały spełnione przesłanki określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Nie wykazano bowiem, że opłacanie składek wiązałoby się z wystąpieniem ciężkich skutków dla Skarżącego i jego rodziny. Brak jest również innych podstaw umorzenia. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o "oddalenie" decyzji. Wyjaśnił, że w okresie od 2002 do 2004 r. uzyskał dochód w kwocie 29.373,86 zł, co daje miesięcznie kwotę 815,94 zł. Jest to przy tym zysk wykazany w dokumentach, jako że pieniądze te do Skarżącego nie wpłynęły. Rodzinę utrzymuje żona z rodzicami. Opisał swoją sytuację rodzinną. Wskazał, iż jedyną formą spłaty zadłużenia są faktury, których Zakład nie chce przyjąć. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. Prezes Zakładu zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Stwierdził, że po analizie zebranego materiału nie ustalono innych okoliczności mających wpływ na podjęcie rozstrzygnięcia. Brak jest więc przesłanek uzasadniających umorzenie. Na decyzję tę Skarżący złożył skargę. Wniósł o umorzenie przedmiotowego zadłużenia. Wyjaśnił, że od września 2004 r. zawiesił działalność gospodarczą i pozostał bez pracy. Od 2001 r. ma ustanowioną rozdzielność majątkową z żoną, która mimo to wspierała go finansowo, pokrywając wydatki firmy. Skarżący opisał trudne warunki, w jakich znalazła się jego rodzina oraz brak możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Wyjaśnił, że prowadzona przez niego firma przynosiła straty nie na skutek zaniedbywania pracy, a dlatego, że zakłady pracy, którym świadczył usługi, nie płaciły mu, od niezapłaconych faktur obowiązany był zapłacić podatek dochodowy i podatek od towarów i usług, a także ponosić świadczenia na rzecz Zakładu bez względu na to, czy uzyskiwał dochód. Skarżący szczegółowo przedstawił dochody swoje i żony w latach 2002-2004, wydatki, jakie ponosił w tym okresie oraz aktualny stan swojego zadłużenia. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd podejmując rozstrzygnięcie oparł się na powodach innych niż w niej wskazane. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz.U. Nr 153, poz. 1269). O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają natomiast organy administracji, co w tym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie co do umorzenia przedmiotowych należności należy do kompetencji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Sąd nie jest zatem władny uwzględnić wniosku Skarżącego o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzeka zatem wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu, a wynikającego z akt sprawy (zob. Jan Paweł Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004; s. 196). Z treści zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej w I instancji wynika, iż wydane one zostały właśnie przez Prezesa Zakładu. Wskazany on został jednoznacznie jako organ orzekający w sprawie. Sąd stwierdza, iż decyzje powyższe Prezes Zakładu wydał z naruszeniem przepisów o właściwości, co stanowi przesłankę stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego (określanego dalej jako "k.p.a."). Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.s.u.s. określone tą ustawą zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych wykonuje miedzy innymi Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który jest państwową jednostką organizacyjną i posiada osobowość prawną (art. 66 ust. 1 u.s.u.s.). Przepis art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. stanowi natomiast, że Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Jednoznacznie określono w nim podmiot uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek. Jest nim Zakład, a nie Prezes Zakładu, którego pozycję określa art. 72 pkt. 1 u.s.u.s. Prezes Zakładu jest jednym z organów Zakładu jako osoby prawnej, obok Zarządu Zakładu i Rady Nadzorczej Zakładu. Jego kompetencje określone zostały w art. 73 u.s.u.s. Kieruje on działalnością Zakładu i reprezentuje go na zewnątrz (ust. 1). Zakres jego działania wynika natomiast z ust. 3. Ustawodawca przyznał Prezesowi Zakładu prawo między innymi przyznawania świadczeń w drodze wyjątku i jest to jedyny przedmiot, co do którego wydaje on decyzje w sprawach indywidualnych dotyczących ubezpieczeń społecznych (art. 73 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.). Jak wynika z powyższego w żadnym razie do jego uprawnień nie należy wydawanie decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Wydając w niniejszej sprawie decyzję w I instancji Prezes naruszył wskazane wyżej przepisy o właściwości. Decyzje tę mógł wydać tylko Zakład. W ocenie Sądu brak jest również jakichkolwiek podstaw prawnych do uznania Prezesa Zakładu za organ uprawniony do rozpatrywania środków zaskarżenia od decyzji w indywidualnych sprawach, w których właściwym organem jest Zakład. Z przedstawionych wyżej względów stwierdzić należało, że Prezes Zakładu ponownie rozpatrując sprawę zakończoną w pierwszej instancji jego decyzją naruszył przepisy o jego właściwości, a mianowicie art. 73 ust. 3 u.s.u.s. Zgodnie bowiem z art. 20 k.p.a. właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Wskazanie tego przepisu jest uzasadnione tym, że aczkolwiek Prezes Zakładu nie jest organem administracji publicznej, to w niniejszej sprawie działał jak taki organ w oparciu właśnie o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Obowiązkiem Sądu, który stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości jest nie tylko wskazanie dlaczego organ, który ją podjął nie był właściwy w sprawie, ale też określenie organu właściwego. Z tego też względu, a także mając na uwadze art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania, rozważenia wymagała kwestia zaskarżalności decyzji wydawanych przez Zakład, który jak wskazano jest właściwym organem I instancji. Tryb zaskarżania decyzji Zakładu w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych, unormowany został w art. 83 ust. 2 u.s.u.s. Od decyzji takiej służy odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych przepisami kodeksu postępowania cywilnego. Przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił jednakże, że od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie nie przysługuje. Decyzje w sprawach świadczeń przyznawanych w drodze wyjątku, wydawane przez Prezesa Zakładu nie mieszczą się w granicach niniejszej sprawy. Zdaniem Sądu art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyłączał w odniesieniu do decyzji w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jedynie możliwość ich zaskarżenia do sądu powszechnego. Wskazuje na to usytuowanie tego wyłączenia w artykule normującym ten właśnie tryb odwoławczy. W żaden jednak sposób przepis ten nie wskazywał jaki zatem środek zaskarżenia jest właściwy dla tych decyzji. W ocenie Sądu do decyzji tych nie ma także zastosowania art. 83a u.s.u.s., aczkolwiek wyłączenie takie nie wynika wprost z jego treści. Zważyć należało jednakże, iż ust. 2 i 3 jednoznacznie odnoszą się do tych decyzji Zakładu, od których nie wniesiono odwołania do sądu powszechnego. Natomiast w ust. 1 przewidziano instytucję ponownego ustalenia prawa lub zobowiązania stwierdzonego decyzją ostateczną Zakładu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji zostaną przedłożone nowe dowody lub ujawniono okoliczności istniejące przed wydaniem tej decyzji, które mają wpływ na to prawo lub obowiązek. Przede wszystkim przewidziany tu tryb nie jest trybem odwoławczym, wymagającym chociażby określenia terminu, w jakim odwołanie winno być wniesione. Poza tym decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek nie stwierdzają zobowiązania. Prawo natomiast, gdyby rozumieć je jako prawo do ulgi w spłacie należności, decyzje te przyznają tylko w razie uwzględnienia w całości lub w części wniosku zobowiązanego. Oznaczałoby to, że tak czy inaczej przepis ten nie dotyczyłby decyzji odmawiających udzielenia takiej ulgi, a więc tych, do których zmiany zmierzałby wniosek osoby zainteresowanej. Brak jest przy tym podstaw do odmiennego traktowania decyzji pozytywnych i negatywnych dla zobowiązanego. "Prawo" należy tu rozumieć jako prawo do świadczeń, a to także przemawia za uznaniem, iż art. 83a ust. 1 dotyczy decyzji, od których służy odwołanie do sądu powszechnego. Z powyższych rozważań wynikałoby, że przedmiotowe decyzje Zakładu były ostateczne, skoro nie służył od nich odwołanie do sądu powszechnego, a ani Prezes Zakładu, ani też Zakład nie byli władni ponownie rozpatrzyć sprawy, jako że przepis art. 127 § 3 k.p.a. w ogóle nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2005 r. sygn.akt II GSK 110/05 - niepublikowany). W ocenie Sądu wniosek taki nie byłby jednak prawidłowy. W tym stanie rzeczy odwołać się należało do innych przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, a to takich z pewnością należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Analogiczne unormowanie zawiera także art. 180 § 1 k.p.a. stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy tego kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. W odniesieniu do przedmiotowych decyzji ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych wyłączała, co wskazano wyżej, jedynie tryb ich zaskarżania do sądu powszechnego. Oznacza to, że decyzje te były zaskarżalne w trybie i na zasadach określonych kodeksem postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada ta wyklucza możliwość uznania, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji nie służy odwołanie. W wyroku z dnia 8 lutego 2002 r. sygn.akt V SA 1573/01 (Lex 82685) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził następujący pogląd: "Postępowanie administracyjne ma charakter dwuinstancyjny. Decyzja ostateczna zapada w instancji drugiej. Dwuinstancyjność jest standardem rzetelnego postępowania wymaganym przez zasady państwa prawa. Dlatego nie jest dopuszczalne używanie wykładni ścieśniającej tam, gdzie uszczuplałaby ona wspomniany standard.". Sąd orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela. W rezultacie stwierdzić zatem należy, że do decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne miał zastosowanie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Przepisy te stanowią, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (§ 1), a właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (§ 2). Ograny wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, określone zostały w art. 17 tego kodeksu. I tak, w stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewodów, organami wyższego stopnia są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Zakład jest samodzielną państwową jednostką organizacyjną nie stanowiącą elementu administracji państwowej. Jednakże obowiązek zastosowania do jego działalności przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nakazuje, dla celów postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy tego kodeksu, określenie właściwego dla Zakładu organu wyższego stopnia, uprawnionego do rozpatrywania odwołań od decyzji Zakładu. Zgodnie z art. 181 k.p.a. organy odwoławcze w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne, a do postępowania przed nimi stosuje się odpowiednio art. 180 § 1 k.p.a. Rzecz w tym, że w żadnych przepisach nie określono wprost organu odwoławczego od decyzji Zakładu w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek, w szczególności zaś nie uczyniono tego w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. Ustawa ta nie przewiduje też organów nadrzędnych w stosunku do Zakładu. W art. 66 ust. 1 tejże ustawy określono natomiast organ nadzoru. Przepis ten stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. W art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) wprost postanowiono, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych podlega ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego. W świetle powyższego, zdaniem Sądu, w dacie wydania zaskarżonej decyzji organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych był Minister Polityki Społecznej, jako minister kierujący działem administracji rządowej - zabezpieczenie społeczne (§ 1 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej (Dz.U. Nr 265, poz. 2643). Wniosek Skarżącego o umorzenie należności z tytułu składek powinien być rozpatrzony ponownie przez właściwy organ I instancji tj. Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Sąd zwraca również uwagę, że z dniem 24 sierpnia 2005 r. weszła w życie zmiana art. 83 ust. 4 u.s.u.s., wprowadzona ustawą z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 150, poz. 1248), a dotycząca właściwości organu rozpatrującego wnioski o ponowne rozpatrzenie spraw zakończonych decyzjami Zakładu w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek. Stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości niemożliwym czyni natomiast wypowiedzenie się Sądu co do zasadności zarzutów podniesionych w skardze. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. Zakres w jakim decyzje, których nieważność stwierdzono nie mogą być wykonane określono w oparciu o art. 152 p.p.s.a. Sąd nie zasądził na rzecz Skarżącego kosztów postępowania w oparciu o art. 210 § 2 p.p.s.a., jako że nie był on zobowiązany do uiszczenia wpisu, a wobec rozpatrzenia sprawy w trybie uproszczonym nie poniósł też kosztów uczestnictwa w rozprawie. Nie reprezentował go pełnomocnik, z którego udziałem w sprawie łączył się obowiązek poniesienia kosztów zastępstwa procesowego.