III SA/Wa 1616/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędzia WSA Jerzy Płusa, Asesor WSA Alojzy Skrodzki (spr.), Protokolant Marcin Bącal, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2005 r. sprawy ze skargi "R." Sp. z o.o. z/s w R. na postanowienie Ministra Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia odmawiającego przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych za styczeń i luty 2004 r. 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) stwierdza, że uchylone postanowienie nie może być wykonane w całości, 3) zasądza od Ministra Polityki Społecznej na rzecz skarżącej kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem wydanym na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 oraz art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), a także w zw. z art. 26c ust. 1 pkt 2 i art. 66 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 123, poz. 776 z późn. zm.) - Minister Polityki Społecznej uchylił postanowienie Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] października 2004 r. znak: [...] odmawiające "R." Sp. z o.o. w R. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych za styczeń i luty 2004 r. Wnioskiem z dnia 28 maja 2004 r. Skarżąca zwróciła się do PFRON o pomoc w odzyskaniu dofinansowania. W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała, iż informacje INF-D za styczeń i luty 2004 r. zostały przesłane przez jej pracownika ale nie zostały przyjęte przez system SOD. Spółka wyjaśniała, że posiada stary sprzęt komputerowy a także nie zatrudniała informatyka, co spowodowało problem z przesłaniem deklaracji. Organ pierwszej instancji w odpowiedzi na ten wniosek postanowieniem z dnia [...] października 2003 r. odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych za styczeń i luty 2004 r. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że termin do złożenia przedmiotowego wniosku - określony w art. 26c ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - jest terminem materialnym. Zatem instytucja przywrócenia terminu, uregulowana w art. 58 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie może znaleźć zastosowania do tego terminu. Na powyższe postanowienie Skarżąca złożyła zażalenie, wnosząc o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania za styczeń i luty 2004 r. W uzasadnieniu zażalenia Spółka twierdzi, iż niezłożenie w terminie wniosku Wn-D za styczeń i luty 2004 r. było spowodowane niezawinionymi przez nią kłopotami technicznymi, wskutek których system SOD nie przyjął wniosku strony. Kolejną okolicznością niezawinioną przez spółkę była awaria linii telefonicznej, której naprawa przypadła na koniec pierwszego kwartału, co dodatkowo uniemożliwiło przesłanie niezbędnych informacji. Po usunięciu wszystkich usterek strona próbowała kilkakrotnie wysłać wniosek, ale bezskutecznie. Pismem z dnia 28 maja 2004 r. Spółka przesłała wnioski do Funduszu. Minister Polityki Społecznej rozpoznając zażalenie stwierdził, że przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji był wniosek pracodawcy o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania za okres styczeń-luty 2004 r. Odnosząc się do tego przedmiotu, organ pierwszej instancji wskazał, iż termin do złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania określony w art. 26c ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych ma charakter materialnoprawny. Zatem, zdaniem Ministra Polityki Społecznej, art. 58 Kodeksu postępowania administracyjnego (normujący przywracanie terminów proceduralnych), nie może znaleźć do niego zastosowania. W związku z powyższym organ pierwszej instancji nie był władny wydać postanowienia o przywróceniu bądź odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wypłatę dofinansowania. Taki stan prawny wymagał natomiast wydania odpowiedniej decyzji, tj. decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wypłatę dofinansowania. Wskazane wyżej, uchybienia organu pierwszej instancji w wyborze rodzaju rozstrzygnięcia przesądziło o konieczności przeprowadzenia przez ten organ postępowania w znacznej części. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i wniósł na postanowienie Ministra Polityki Społecznej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie , w której zarzucił: - błąd w dokonaniu wykładni przepisu prawa art. 26c ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych przez niesłuszne przyjęcie, że termin do złożenia wniosku o wypłatę dofinansowania jest terminem materialnoprawnym a nie procesowym, co spowodowało brak możliwości jego przywrócenia. W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, iż ustawa z dnia 27 sierpnia 1997r o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, nie zawiera w treści art. 26c ust 1 pkt 2, jakichkolwiek podstaw i wskazówek dla uznania tego terminu za termin o charakterze materialnoprawnym. Zdaniem Spółki wbrew twierdzeniom organu administracyjnego strona nie nabywa prawa do dofinansowania zatrudnienia osób niepełnosprawnych w związku ze spełnieniem ustawowych przesłanek formalnych, określonych w art. 26c ust 1 pkt. 2 lecz uprawnienie takie nabywa wskutek wystąpienia samego faktu zatrudnienia pracowników niepełnosprawnych w określonych ilościach i terminach. Przesłanki określające nabycie uprawnień przez pracodawcę (stronę) określone zostały szczegółowo w odrębnych przepisach "ustawy" np. art. 26, 26a-b. W tych właśnie przepisach ustalono materialnoprawne przesłanki uzyskania uprawnienia przez stronę (pracodawcę). Natomiast czynności polegające na złożeniu wniosku w określonym terminie (art. 26c ust 1 pkt 2 ustawy) mają jedynie charakter techniczny wobec nabytego przez stronę prawa do uzyskania dofinansowania. Samo złożenie wniosku jest więc czynnością jedynie techniczną, proceduralną. Czynność ta jest konieczna do zrealizowania swojego uprawnienia wynikającego z ustawy ale nie uzależnia faktu jego istnienia od dokonania tejże czynności. Dlatego też, zdaniem Strony, nie jest możliwe uznanie terminu z art. 26c ust 1 pkt. 2 ustawy za termin materialnoprawny. Tym samym w ocenie skarżącej organ administracyjny (Minister Polityki Społecznej) naruszył prawo poprzez błędną wykładnię przepisów ustawy, uznając, że termin procesowy, proceduralny nie może zostać przywrócony. Za przyjęciem stanowiska całkowicie przeciwstawnego (wobec stanowiska organu administracyjnego) przemawia w ocenie skarżącej przepis art. 66 ustawy, który zawiera w swej treści odesłanie do innych przepisów: "W sprawach nie unormowanych przepisami ustawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, Kodeks cywilny oraz Kodeks pracy." W ocenie pełnomocnika Spółki, gdyby celem ustawodawcy było oznaczenie terminu z art. 26c ust 1 pkt. 2 ustawy jako terminu materialnoprawnego, który nie podlega przywróceniu, z pewnością zawarłby on stosowną dyspozycje w ustawie. Sytuacja, gdy takich uregulowań brak w ustawie powoduje, że zgodnie z wolą ustawodawcy do przepisów ustawy stosuje się w kwestiach w niej nieuregulowanych przepisy aktów prawnych określonych w art. 66 "ustawy". Zastosowanie jakichkolwiek innych przepisów prawa lub tworzenie konstrukcji prawnych, opartych jedynie na własnym uznaniu (tak jak uczynił to organ administracyjny) i ich stosowanie jest niezgodne z ustawą i celem ustawodawcy. W związku z tym, że przepis art. 26 c ust 1 pkt 2 i nast. nie rozstrzygają jednoznacznie o materialnym charakterze zawartego tam terminu, brak jest zdaniem Skarżącej jakichkolwiek przesłanek negatywnych do zastosowania instytucji przywrócenia terminu, o której mowa w art. 58 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje; Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżone postanowienie narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu dającym podstawę do jego uchylenia. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na fakt, iż Minister Polityki Społecznej w zaskarżonym postanowieniu stwierdził, że przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji był wniosek pracodawcy o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania za okres sprawozdawczy obejmujący styczeń-luty 2004 r. Tymczasem Skarżąca twierdziła, że wniosek o wypłatę miesięcznego dofinansowania złożyła za pośrednictwem SOD, ale system odrzucił ten wniosek. W takiej sytuacji należało zbadać czy Skarżąca złożyła wniosek w terminie. W aktach sprawy brak jest stosownych dowodów w tym zakresie - chociażby wydruków z systemu SOD. W świetle powyższego, przedwczesne było rozstrzyganie kwestii odmowy dofinansowania ze względu na przekroczenie terminu, skoro nie wiadomo czy termin ten w ogóle został uchybiony. Sąd zauważa również, iż w sytuacji złożenia błędnego wniosku należało stronę wezwać do usunięcia braków wniosku wyznaczając termin do dokonania tej czynności. Tym samym organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły zasady postępowania dowodowego określone przepisami k.p.a. Zgodnie z jego art. 7 w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Jak się podkreśla w literaturze (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz; Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 68) prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten obciąża zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, który niejako ponownie rozstrzyga sprawę. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Ich określenia dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, które uwzględnia wzajemne powiązania między nimi, w celu uzyskania jednoznaczności ustaleń faktycznych i prawnych. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. Dopiero kompletny materiał dowodowy zebrany i oceniony w sposób określony w art. 7, 77 i 80 k.p.a. może stanowić podstawę decyzji administracyjnej. Obowiązków wynikających z powyższych przepisów organy obu instancji nie wypełniły w sposób należyty. W zasadzie nie zebrały one żadnego materiału dowodowego - w aktach sprawy znajduje się jedynie wniosek Skarżącej, zażalenie oraz postanowienie Prezesa PFRON z pismami przewodnimi skierowanymi do Ministra Polityki Społecznej oraz postanowienie Ministra Polityki Społecznej z dnia 17 września 2005 r. oraz niepełny wydruk jednej strony z programu SOD. Organy administracyjne w żaden sposób nie odniosły się do twierdzenia Skarżącej, że wniosek o dofinansowanie złożyła ale ze względu na wadliwie działający program SOD wniosek nie wpłynął. Tą kwestię należy wyjaśnić przy ponownym rozpoznawaniu sprawy i wskazać, czy w rzeczywistości było tak jak Strona twierdzi. Wobec stwierdzonych przez Sąd nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego, skutkujących niewyjaśnieniem wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, przedwczesnym jest wypowiadanie się w przedmiocie charakteru prawnego terminu, o którym mowa w art. 26c ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art. 152 i art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.