III SA/Wa 1637/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Sokołowska, Asesor WSA Maciej Kurasz (spr.), Asesor WSA Dariusz Turek, Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2006 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Nr sprawy [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej - "Prezes ZUS") na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r. Nr 137, poz. 887 ze zm.) - powoływanej dalej jako u.s.u.s. oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - określanej dalej jako k.p.a.) utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy J. B. (dalej jako "skarżący") umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w łącznej kwocie 33.797,42 zł W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiono stan faktyczny sprawy, z którego wynika, że pismem z dnia 3 października 2005 r. skarżący wniósł o umorzenie zaległości z tytułu składek ubezpieczeniowych. W uzasadnieniu wniosku skarżący podniósł, że powstałe zadłużenie wynikło z ciężkiej sytuacji rodzinnej oraz trudności gospodarczych i finansowych. We wniosku opisał problemy finansowe jego rodziny, które w ocenie wnioskodawcy pozwalały na umorzenie zaległych składek ubezpieczeniowych. W dniu 17 października 2005 r. skarżący przesłał do organu oświadczenie, którym szczegółowo przedstawił swój stan majątkowy. Ze złożonego oświadczenia wynika, że jego dom został zalany przez powódź. Na jego remont wnioskodawca zaciągnął kredyt, który nie został spłacony. Skarżący podniósł, że ze względu na skutki powodzi jego sytuacja materialna i finansowa uległa znacznemu pogorszeniu. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 28 grudnia 2005 r. działając na podstawie przepisu art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 32 u.s.u.s. odmówił umorzenia przedmiotowej należności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Prezes ZUS uznał, że w niniejszej sprawie ze względu na posiadany przez skarżącego majątek oraz uzyskiwane dochody z pracy za granicą nie zachodzi całkowita nieosiągalność należności określona w art. 28 u.s.u.s. Prezes ZUS uznał także, iż w przedmiotowej sprawie nie występują także przesłanki umożliwiające umorzenie należności składkowych określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141 poz. 1365 - dalej jako "rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r."). We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący wskazał, że od dnia 16 grudnia 1997 r. rozpoczął działalność gospodarczą pod nazwą Zakład Remontowo-Budowlany "R.". Po roku prowadzenia działalności gospodarczej nastąpiła powódź, wyniku której zalany został jego dom wraz z częścią narzędzi niezbędnych do prowadzenia działalności gospodarczej. W złożonym piśmie skarżący przedstawił swoją trudną sytuację rodzinną i finansową, podniósł, iż jego małżonka jest osobą bezrobotną, a on sam ma na utrzymaniu niepracujących synów. W ocenie skarżącego jego sytuacja materialna uzasadnia umorzenie zaległych składek na ubezpieczenia społeczne na podstawie przepisów § 3 pkt 1 i § 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Nadto skarżący powołał się na przepis art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm. - powoływanej dalej jako ustawa o zmianie ustawy u.s.u.s.), zgodnie z którym Zakład może umarzać należności z tytułu składek: na ubezpieczenie społeczne, na Fundusz Pracy i na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, należnych do dnia 31 grudnia 1998 r., a także na ubezpieczenie rentowe w części finansowanej przez płatnika składek i na ubezpieczenie wypadkowe oraz na Fundusz Pracy i na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, należnych za okres od 1 stycznia 1999 r. do 31 grudnia 2001 r. - pomimo braku ich całkowitej nieściągalności w przypadku, gdy zobowiązana do ich opłacania jest osoba fizyczna niepodlegająca przepisom ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz. U. Nr 155, poz. 1287), jeżeli przemawia za tym ważny interes tej osoby. Skarżący podniósł, ze zdecydowana część jego zaległości powstała właśnie w 2001 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] marca 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż mimo tego, iż skarżący przedstawił dokumenty świadczące o jego trudnej sytuacji finansowej stanowisko organu pierwszej instancji w sprawie odmowy umorzenia zaległości składkowych było zgodne z prawem. Wskazano, iż zobowiązany przebywa i pracuje za granicą, jest właścicielem domu jednorodzinnego. W ocenie organu odwoławczego sytuacja finansowa skarżącego i jego rodziny jest dobra. Prezes ZUS zważył, iż w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność, a zobowiązany nie wykazał jednoznacznie, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie spłacić powstałych należności. J. B. pismem z dnia 25 kwietnia 2006 r., złożył na ostateczną decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił skarżonej decyzji naruszenie przepisu art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28, art. 32 u.s.u.s. oraz art. 17 ustawy o zmianie u.s.u.s. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności pozwalające Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na umorzenie zaległych składek na ubezpieczenia społeczne. Na poparcie skargi przedstawiono argumenty zaprezentowane uprzednio we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Wyjaśnić również należy, iż stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Natomiast o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co oznacza, że Sąd administracyjny nie ma uprawnień do zmiany zaskarżonej decyzji i umorzenia przedmiotowej należności, tak jak tego oczekiwałby skarżący. Nie może tego uczynić nawet w sytuacji uwzględnienia skargi, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Sąd bada bowiem wyłącznie legalność zaskarżonego aktu - w tej sprawie decyzji z dnia 20 marca 2006 r., nie może natomiast orzekać za organ w sposób merytoryczny przyznając określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie były decyzje podjęte w przedmiocie umorzenia zaległych należności z tytułu składek wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Na wstępie należy stwierdzić, iż zgodnie z art. 24 ust. 2 u.s.u.s. jako "należności z tytułu składek" należy rozumieć: składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę. Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wymienione wyżej należności umarzane mogą być tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o ten przepis określone zostały w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Wyjaśnić należy, że decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, podejmowane przez Zakład na podstawie art. 28 u.s.u.s oraz § 3 ww. rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co w tym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie co do umorzenia przedmiotowych należności należy do kompetencji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Kontrola ta obejmuje zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia wnioskowanej ulgi. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej słuszności czy sprawiedliwości. Postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (powoływanego dalej jako "k.p.a."), o czym stanowi art. 180 § 1 k.p.a. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa ZUS (art. 83 ust. 4 u.s.u.s.). Warunkiem wydania poprawnej decyzji jest poprzedzenie jej prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Wymóg taki wynika wprost z art. 6 k.p.a. stanowiącego, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to konieczność prawidłowego zastosowania przy rozpoznawaniu i rozstrzygnięciu sprawy przez każdy organ prowadzący postępowanie administracyjne, przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego. Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej organy orzekające przyjęły, iż przesłanki umorzenia, zarówno wymienione w art. 28 u.s.u.s., jak i w § 3 ww. rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. - nie występują. Stanowiska swojego jednakże nie uzasadniły w sposób należyty. Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie może być uznane za wyczerpujące. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, do jakich należą decyzje dotyczące umarzania należności z tytułu składek, uzasadnienie spełnia szczególnie istotną rolę. Pozwala ono na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Nie może być uznane za spełniające powyższe wymogi, a w szczególności za wyczerpujące uzasadnienie, w którym nie odniesiono się w żaden sposób do indywidualnej sytuacji skarżącego, opisanej przez niego w składanych wnioskach, w szczególności wpływu sytuacji nadzwyczajnej - powodzi na jego aktualną sytuację finansową. Organ nie zbadał także, czy w przedmiotowej sprawie występują przesłanki uprawniające do umorzenia zaległych składek za okres od stycznia 1999 r. do dnia 31 grudnia 2001 r. określone w przywoływanym przez skarżącego przepisie art. 17 ustawy o zmianie u.s.u.s. Sąd podzielił także stanowisko skarżącego, iż Prezes ZUS nie dokonał weryfikacji twierdzeń skarżącego oraz przedstawionych przez niego dowodów, nie zbadał także aktualnej sytuacji finansowej i życiowej skarżącego pod kątem istnienia przesłanek uprawniających do umorzenia zaległych należności stosownie do przepisów rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Sąd zważył również, iż organy obu instancji przed wydaniem decyzji nie umożliwiły skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przez co nie wywiązały się z obowiązku nałożonego nań art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 k.p.a. Żadna z nich nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Obowiązek ten ciąży na każdym organie administracji - także na organie odwoławczym. W niniejszej sprawie obowiązek ten nie został dopełniony. Oznacza to, że skarżący nie tylko nie miał możliwości dokonania i przedstawienia swojej oceny kompletności zebranego materiału dowodowego, ale i zapoznania się z dowodami zgromadzonymi w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji. Wypowiedzenie się w kwestii materiału dowodowego wymaga bowiem uprzedniego zapoznania się z nim. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, odmiennie niż Ordynacji podatkowej, nie precyzują obowiązków organów administracji poprzez wskazanie, iż stronie należy wyznaczyć termin, w którym może ona zrealizować swoje prawo. Jednakże, zdaniem Sądu z przepisu tego wynika obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się w związku z tym co do okoliczności wskazanych w art. 10 § 1 k.p.a., a są to przecież okoliczności, które będą stanowić podstawę faktyczną decyzji. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się uzasadnione jest koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji oczekiwać powinien na jej stanowisko w tym względzie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa zależy wyłącznie od jej woli. Rzeczą organu jest umożliwienie jej skorzystania z tego prawa, czego organy w niniejszej sprawie nie uczyniły. Zważyć należało również i to, że niewywiązanie się przez organy z obowiązków nałożonych art. 10 § 1 k.p.a. ma wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez nich okoliczności faktycznych za udowodnione i oparcie na nich rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu, jeżeli nawet organ prowadzący postępowanie może przypuszczać, że okoliczności, stanowiące podstawę rozstrzygnięcia, a ustalone w toku postępowania dowodowego, znane są stronie, to nie jest to równoznaczne z jej świadomością, iż będą one uwzględniane przy podejmowaniu decyzji. Także z tego względu istotne jest umożliwienie jej zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Opisane wyżej naruszenie przepisów postępowania w sprawie niniejszej jest szczególnie istotne z uwagi na fakt, że z obowiązków określonych w art. 10 k.p.a. nie wywiązały się organy obu instancji. Niewykonanie przez organ obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. stanowi naruszenie przepisów postępowania, które może skutkować uchyleniem decyzji. Rzeczą Sądu jest ocena, czy w konkretnej sprawie takie naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. inne niż dające postawę wznowienia naruszenie przepisów postępowania skutkuje uchyleniem decyzji lub postanowienia organu administracji tylko wtedy, gdy wpływ taki mieć mogło. Jednakże możliwość dokonania takiej oceny przez Sąd w żadnym razie nie zwalnia organu orzekającego z obowiązku wypełnienia dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a. Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania tj., art. 10 § 1, art. 11 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. Zakres w jakim uchylona decyzja nie podlega wykonaniu określono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a. Skarżący był zwolniony z kosztów sądowych na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e p.p.s.a., a o zasądzenie innych kosztów postępowania nie wnosił. Brak było zatem podstaw do orzekania w tym przedmiocie.