III SA/Wa 1647/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Sławomir Kozik, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Olesińska, sędzia WSA Katarzyna Owsiak (sprawozdawca), Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kalinowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi T. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz T. C. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Postępowanie przed organami podatkowymi. 1.1. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO/organ odwoławczy) z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. (dalej: organ pierwszej instancji) znak: [...] nr [...] z dnia [...] września 2015 r. określającą T.C. (dalej: skarżący), K.W. i T.W. wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od lipca 2013 r. do lutego 2015 r. 1.2. Decyzją z dnia [...] września 2015 r., znak: [...] nr [...] organ pierwszej instancji określił współwłaścicielom: skarżącemu, K.W. i T.W. wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], dz. [...], obręb [...] w wysokości 1056 zł za okres od lipca 2013 r. do lutego 2015 r. Podstawą określenia wysokości opłaty stanowił art. 6o i 6q ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm., dalej: u.c.p.g.), art. 21, art. 47 § 1 i art. 207 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2017 r. poz. 201 ze zm., dalej O.p.), oraz odpowiednie akty prawa miejscowego, tj. § 4 uchwały Nr LI/1497/2013 Rady m. st. Warszawy z dnia 7 marca 2013 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawek opłaty za pojemnik o określonej pojemności (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 3185 ze zm.). W toku postępowania ustalono, że lokal nr [...] w nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] zajmuje osoba, która nie ma tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. Dokonała ona dwukrotnie wpłat (łącznie 477 zł) tytułem opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jak wynika z oświadczeń stron postępowania, w przedmiotowym lokalu od lipca 2013 r. do grudnia 2013 r. zamieszkiwała jedna osoba, od stycznia 2014 r. do lutego 2015 r. - 5 osób. Skarżący oraz K. i T.W. są współwłaścicielami nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] - ustalono to na podstawie danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, która stanowi urzędowe źródło informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniu administracyjnym, w tym podatkowym. Na tej podstawie organy ustalają zobowiązania podatkowe i brak jest podstaw prawnych, by rozstrzygać odmiennie, niż wynika to z danych zawartych w ewidencji. Zatem twierdzenie jednej ze stron postępowania, że doszło do zniesienia współwłasności nieruchomości (na dowód czego nie przedstawił jednak stosownych dokumentów) nie może doprowadzić do ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w inny sposób, niż wynika z danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Współwłaściciele nieruchomości nie złożyli stosownych deklaracji w celu ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (dot. lokalu nr [...]), dlatego organ opłatę tę ustalił na podstawie oświadczenia K. i T.W. z [...] czerwca 2015 r. 1.3. Od decyzji organu pierwszej instancji odwołał się skarżący oraz K. i T.W. W swoich odwołaniach stwierdzili, że lokal nr [...] znajdujący się w W. zajmowali "dzicy lokatorzy" (S.Z., najpierw sama, potem z rodziną), uiszczała ona opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które zostały jej zwrócone - jako opłaty nienależne, wniesione przez osobę, która nie ma tytułu prawnego do lokalu, a tym samym nie jest obowiązana do składania deklaracji w celu naliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wnoszenia opłat z tego tytułu. Przedstawili ponadto informacje związane z osobami zajmującymi lokal nr [...], które nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. 1.4. SKO decyzją z [...] kwietnia 2016 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. SKO wskazało, że zgodnie z ustawą o utrzymaniu czystości właściciele nieruchomości są zobowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której położone są ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6h u.c.p.g.). Obowiązek ten powstaje za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec (art. 6i ust. 2 u.c.p.g.). Natomiast podstawę obliczenia należności za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi deklaracja składana przez właściciela nieruchomości, w której określa on m. in. ilość osób zamieszkujących i sposób prowadzenia zbiórki odpadów. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...] stanowi współwłasność stron postępowania, natomiast S.Z. (która w swojej deklaracji określiła się mianem najemcy lokalu nr [...]) w rzeczywistości nie ma do niego tytułu prawnego, a tym samym - zgodnie z art. 6m ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie jest obowiązana do składania deklaracji oraz uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Obowiązek taki spoczywa na właścicielu lub współwłaścicielach nieruchomości, który taką deklarację winien złożyć w terminie 14 dni od zamieszkania (lub zmiany danych będących podstawą ustalenia opłaty). Żaden ze współwłaścicieli nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] tego nie uczynił. Dlatego organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 6o ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości, określił wysokość opłaty w drodze decyzji administracyjnej. SKO podkreśliło, że ustawa o utrzymaniu w czystości nie przewiduje możliwości zaniechania poboru opłat za gospodarowanie opłatami. Dlatego fakt, że lokal nr [...] był zajmowany przez "dzikich lokatorów", nie ma wpływu na ustalenie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami, do poniesienia której zobowiązani są właściciele/współwłaściciele nieruchomości. 2. Postępowanie przed Sądem pierwszej instancji. 2.1. Skarżący nie zgadzając się z decyzją SKO złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wyraził niezadowolenie z treści wydanej decyzji wskazując na brak dokonania faktycznej analizy przez organy wydające decyzję w obu instancjach Wypisu z rejestru gruntów pod kątem współwłaścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...] w W.. Do skargi skarżący dołączył Wypis z rejestru gruntów według stanu na dzień 30 czerwca 2014 r. i mając na względzie zawarte w nim informacje na temat współwłaścicieli nieruchomości wskazał, że organ obciążył obowiązkiem uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jedynie niektórych spośród współwłaścicieli nieruchomości. 2.2. SKO w odpowiedzi na skargę podtrzymało stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. 2.3. W dniu 10 marca 2017 r. do Sądu wpłynęło pismo skarżącego będące repliką na odpowiedź na skargę złożoną przez SKO, w który podtrzymane zostało stanowisko wyrażane dotychczas w sprawie. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 3.1. Skarga jest zasadna. 3.2. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. b i lit. c ustawy p.p.s.a.). 3.3. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie narusza przepisy prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie. 3.3. Kontroli Sądu poddano decyzję określającą wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości położonej w w. przy u. [...] za okres od lipca do lipca 2013 r. do lutego 2015 r. 3.4. W pierwszej kolejności wskazać należy na materialnoprawne podstawy zaskarżonej decyzji, zawarte w regulacjach ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 6h tej u.c.p.g. właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c ustawy - to jest, w zakresie będącym przedmiotem zainteresowania na gruncie kontrolowanej sprawy, właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (art. 6c ust. 1) - są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jak stanowi natomiast art. 6i pkt 1 u.c.p.g. obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje, w przypadku tych nieruchomości, za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec. Na gruncie przywołanych powyżej regulacji prawa materialnego nie powinno budzić wątpliwości, że w ramach postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, pierwszorzędne znaczenie ma jednoznaczne ustalenie podmiotu, który winien być stroną tego postępowania, to jest właściciela nieruchomości, a który to podmiot zgodnie z art. 6h u.c.p.g. obowiązany jest do ponoszenia przedmiotowej opłaty. W ramach kontrolowanej sprawy organ podatkowy drugiej instancji obowiązku tego nie wykonał w sposób respektujący przepisy postępowania podatkowego. Pojęcie "właściciela nieruchomości" zostało zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt. 4 u.c.p.g., zgodnie z którym ilekroć w ustawie tej jest mowa o "właścicielach nieruchomości" – rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. W tym miejscu zauważyć trzeba, że powołane przepisy ustawy poddane były ocenie Trybunału Konstytucyjnego (TK) w zakresie ich zgodności z zasadami poprawnej legislacji, TK w wyroku z 28 listopada 2013 r. sygn. akt K 17/12 stwierdził, że art. 6h i art. 6m ust. 1 w związku z art. 6c ustawy o utrzymaniu czystości są zgodne z zasadą poprawnej legislacji. Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że podmiotami zobowiązanymi do ponoszenia opłaty oraz do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi są właściciele nieruchomości zamieszkanych, jak i niezamieszkanych, na których powstają odpady komunalne, jeżeli gmina skorzysta z kompetencji przewidzianej w art. 6c ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości. Pojęcie właściciel należy zaś interpretować w świetle art. 2 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 u.c.p.g. (pkt 1.3.). W pkt 1.5. TK stwierdził, że art. 6h i art. 6m ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości są zgodne z zasadą poprawnej legislacji. Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że podmiotami zobowiązanymi do ponoszenia opłaty oraz do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi są w pierwszej kolejności właściciele nieruchomości, przez których rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomość w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością (zob. też wyrok TK z 5 listopada 1997 r., sygn. K 22/97, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 41). Wskazał TK, że w ustawie o utrzymaniu czystości prawodawca przyjął szerszą definicję właściciela niż wynika to z art. 140 i n. ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.; dalej: kodeks cywilny). Zarazem jednak prawodawca odwołał się do zastanych pojęć prawa administracyjnego i cywilnego w szczególności takich jak: współwłasność (art. 195 i n. kodeksu cywilnego), prawo użytkowania (art. 252 i n. kodeksu cywilnego), użytkowanie wieczyste (art. 232 i n. kodeksu cywilnego), posiadanie samoistne, jak i zależne (art. 336 kodeksu cywilnego). W przypadku nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 u.c.p.g. (art. 6j ust. 1 u.c.p.g,). W przypadku wskazanej nieruchomości rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego (art. 6j ust. 2 u.c.p.g.). Rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy (art. 6j ust. 2a u.c.p.g.). Wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w ostatnio przywołanym art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. oraz ustalenia stawki takiej opłaty dokonuje rada gminy, w drodze uchwały, o czym stanowi art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Zgodnie z art. 6m ust. 1 u.c.p.g. właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca. W przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jak stanowi art. 6m ust. 2 u.c.p.g., właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć nową deklarację w terminie 14 dni od dnia nastąpienia zmiany. Opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zmienionej wysokości uiszcza się za miesiąc, w którym nastąpiła zmiana. Przy czym, termin, częstotliwość i tryb uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę warunki miejscowe, określa rada gminy, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego (art. 6l ust. 1 u.c.p.g.). 3.5. Analiza przywołanych powyżej regulacji, prowadzi do wniosku, zgodnie z którym w ramach kontrolowanej sprawy kluczowymi okolicznościami, które winny być jednoznacznie ustalone przez organ administracji publicznej, jest krąg adresatów decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami oraz ilość mieszkańców, w odniesieniu do każdego z miesięcy, za który organ określa wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi względem tej nieruchomości. Obowiązek ustalenia powyższych okoliczności obciąża organ, który ma obowiązek podjąć wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu (art. 122 O.p.) Organ administracji obowiązany jest zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 187 § 1 O. p.) i wreszcie to organ ocenia na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 191 O. p.). Przepisy Ordynacji podatkowej znajdują natomiast w sprawie zastosowanie zgodnie z art. 6q u.c.p.g. W opinii Sądu w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 122 O.p., art. 187 § 1 O.p. oraz art. 191 O. p. w zw. z art. 6q u.c.p.g. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić trzeba, że zobowiązanymi do uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi są wszyscy współwłaściciele nieruchomości i że każdy ze współwłaścicieli ma interes prawny w określeniu wysokości tej opłaty. Stroną postępowania administracyjnego w sprawie określenia wysokości takiej opłaty winni być zatem wszyscy współwłaściciele nieruchomości i dlatego organ powinien dokładnie wyjaśnić kto jest właścicielem nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], w szczególności, czy stanowi ona współwłasność wyłącznie T.C., K.W. i T.W., czy też innych osób uwidocznionych w Wypisie z rejestru gruntów tj. K.B., M.P., R.P. i W.P., gdyż wówczas wszyscy oni winni być stroną postępowania i adresatami decyzji. 3.6. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, że w aktach sprawy przesłanych do Sądu wraz ze skargą brak jest jakiegokolwiek dokumentu, który wskazywałby na jakiej podstawie SKO orzekające w sprawie ustaliło krąg współwłaścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. Mimo braku takiego dokumentu organ odwoławczy wskazał w skarżonej decyzji, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż nieruchomość położona w W. przy ul. [...] stanowi współwłasność stron postępowania. Analiza nadesłanych akt postępowania (spięte i nieponumerowane 29 kart) nie pozwala na dokonanie takich ustaleń. Natomiast organ pierwszej instancji powołując się na przepis art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne wskazał, że podstawę wymiaru podatku i świadczeń stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Uznając za źródło informacji faktycznych ewidencję gruntów i budynków Prezydent W. uznał, że prawnie udokumentowane prawo do przedmiotowej nieruchomości mają jako współwłaściciele T.C., K.W. i T.W. Organ nie przedstawił na ta okoliczność i nie włączył do akt postępowania żadnego dokumentu urzędowego poświadczającego swoje ustalenia, co uniemożliwia Sądowi kontrolę prawidłowości tych ustaleń. Braki w materiale dowodowym w powyższym zakresie mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy ze względu na fakt, że skarżący kwestionuje prawidłowość ustaleń faktycznych w tym zakresie wskazując na wadliwie ustalony krąg współwłaścicieli nieruchomości i załączając do skargi Wypis z rejestru gruntów datowany na dzień 30 czerwca 2014 r. (karta 3 akt sądowych), a wiec za okres objęty skarżoną decyzją, z którego wynika, że przedmiotowa nieruchomość pozostawała we współwłasności 7 osób. Mimo podniesionych w skardze zarzutów, w odpowiedzi na skargę SKO nie odniosło się do rozbieżności między twierdzeniami organu pierwszej instancji zawartymi w decyzji Prezydenta W. zaakceptowanymi przez organ drugiej instancji (przy brakach w materiale dowodowym w zakresie ustalenia kwestii właścicielskich dotyczących przedmiotowej nieruchomości) a twierdzeniami strony popartymi Wypisem z ewidencji gruntów. 3.7. Stwierdzenie przez Sąd konieczności przeprowadzenia przez organy postępowania dowodowego w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi poprzez prawidłowe ustalenie i udokumentowanie kwestii związanych z współwłaścicielami nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. czyni przedwczesnym, na aktualnym etapie postępowania, badanie pozostałych zarzutów skargi skierowanych do sposobu określenia opłaty. Dla tej przyczyny Sąd odstąpił od dalej idących rozważenia oraz przeprowadzenia kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w tym zakresie. 3.8. Rozpoznając sprawę ponownie, organ drugiej instancji zobligowany będzie uwzględnić wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną i zawarte w niej wskazania co do dalszego postępowania, a w szczególności podjąć czynności zmierzające do ustalenia istotnych w sprawie okoliczności faktycznych w zakresie kręgu współwłaścicieli nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], uzupełniając materiał dowodowy o dokumenty pozwalające na prawidłowe ustalenie kwestii właścicielskich. Rozważenia wymaga kwestia, czy organ pierwszej instancji kierując decyzję jedynie do skarżącego oraz K. i T.W. nie pominął innych współwłaścicieli nieruchomości i nie pozbawił ich w ten sposób przymiotu strony postępowania, a tym samym czynnego udziału w sprawie, co stanowiłoby naruszenie nie tylko przywołanych wyżej przepisów u.c.p.g., ale także przepisów prawa procesowego – Ordynacji podatkowej. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, z udziałem wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, organy związane są poczynionymi uwagami Sądu na tle pominięcia współwłaścicieli nieruchomości w postępowaniu dotyczącym obowiązku ponoszenia przez właścicieli nieruchomości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. 3.9. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz zasądził zgodnie z art. 200 p.p.s.a. od SKO na rzecz skarżącego kwotę 100 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.