III SA/Wa 1654/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Nasierowska, Sędziowie Asesor WSA Maciej Kurasz (spr.),, Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Protokolant Anna Kurdej, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2006 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej - "Prezes ZUS") na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r. Nr 137, poz. 887 ze zm.) - powoływanej dalej jako u.s.u.s utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2006 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy B. C. (dalej jako "skarżąca") umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiono stan faktyczny sprawy, z którego wynika, że pismem z dnia 20 lutego 2005 r. skarżąca wniosła o umorzenie zaległości z tytułu składek ubezpieczeniowych. W złożonym piśmie wskazała, że jej aktualna sytuacja finansowa i rodzinna nie pozwala na spłatę istniejącego zadłużenia. Oświadczyła że jest osobą bezrobotną, chorą, ma na utrzymaniu uczącą się córkę. Jedynym dochodem jej rodziny jest zasiłek okresowy przyznany przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w S. w wysokości 226 zł miesięcznie. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 10 marca 2006 r. działając na podstawie przepisu art. 83 ust. 1, ust. 3, ust. 4 oraz art. 28 ust. 1, 2, 3, 3a,3b i ust. 4 oraz art. 32 u.s.u.s. odmówił umorzenia należności z tytułu niezapłaconych składek. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Prezes ZUS uznał, że w niniejszej sprawie nie występuje "całkowita nieściągalność" zadłużenia, ponieważ czynności egzekucyjne zostały wznowione w związku z rozwiązaniem ze stroną umowy o rozłożeniu należności z tytułu składek na raty. Wskazano, że zobowiązana pobiera zasiłek okresowy z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. w kwocie 226,30 zł. Jest też zarejestrowana jako bezrobotna wobec czego w ocenie organu istnieje możliwość podjęcia pracy zarobkowej, z której możliwa jest spłata powstałego zadłużenia. Zdaniem organu pierwszoinstancyjnego skarżąca nie wykazała, iż opłacanie należności z tytułu zaległych składek pozbawiłoby ją i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżąca podała, że ze względu na stan majątkowy i trudną sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić zaległych należności ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niej i jej rodziny. Wskazała, że na powyższą okoliczność przedstawiła dowody, z których wynika bezspornie, że na utrzymanie 3 osobowej rodziny otrzymuje z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej kwotę zasiłku w wysokości 226 zł miesięcznie. Skarżąca przyznała, iż decyzje w sprawie umorzenia zaległości mają charakter uznaniowy, jednakże w jej opinii nie zwalnia to organu ze zbadania, czy w sprawie istnieją przesłanki przemawiające za umorzeniem należności składkowych. Podniosła również, że wyznacznikiem rozstrzygnięcia jest istnienie "ważnego interesu ubezpieczonego", a nie jak przyjął organ orzekający "ważnego interesu Zakładu". Skarżąca w uzasadnieniu złożonego pisma stwierdziła, że jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, jej małżonek również pozostaje bez pracy, razem mają na utrzymaniu uczącą się córkę. Z powodu zaległości w opłacie mieszkania została wykluczona ze spółdzielni mieszkaniowej. Z tego powodu wobec skarżącej toczy się postępowanie o eksmisję z zajmowanego lokalu. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. na podstawie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż z analizy wniosku i zgromadzonego materiału wynika, że skarżąca nie wykazała, iż opłacenie zaległych należności spowoduje zbyt ciężkie skutki, co doprowadziłoby do pogorszenia jej sytuacji finansowej. Wskazano także, iż zobowiązana pobiera zasiłek okresowy w kwocie 226,30 zł. Jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, co zdaniem organu odwoławczego wskazuje na możliwość podjęcia pracy zarobkowej i uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie zaległych należności. B. C. pismem z dnia 4 maja 2006 r., na ostateczną decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła skarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego przez brak zastosowania w jej sprawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. pomimo wyczerpania przesłanek uzasadniających zastosowanie nadzwyczajnej instytucji jaką jest umorzenie należności, a wskazanych w tym przepisie. W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła uprzednio wskazywane argumenty dotyczące jej krytycznej sytuacji finansowej uniemożliwiającej spłatę zaległych składek ubezpieczeniowych. Skarżąca nadto podkreśliła, iż Prezes ZUS w zaskarżonych decyzjach nie dokonał analizy sytuacji skarżącej pod kątem ważnego interesu strony. Organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że skarżąca nie wykazała, że opłacenie przez nią zaległych składek pozbawiłoby ją możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W ocenie skarżącej uzyskiwany przez nią dochód w wysokości 226 zł, zagrożenie eksmisją z lokalu mieszkalnego niezbicie wskazują, że zapłacenie przez nią zaległych składek pozbawiłoby ją i jej rodzinę środków utrzymania. Skarżąca wniosła także do Sądu o zobowiązanie organu do umorzenia należności z tytułu składek. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. I. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - określanej dalej jako p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem, z uwzględnieniem stanu prawnego, który miał zastosowanie w chwili orzekania w sprawie. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) p.p.s.a., lub stwierdzenia nieważności jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w art. 247 ustawy Ordynacja podatkowa (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd zwraca również uwagę, iż stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. II. Na podkreślenie zasługuje to, iż o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co oznacza, że Sąd administracyjny nie ma uprawnień do zmiany zaskarżonej decyzji, umorzenia przedmiotowej należności, czy też zobowiązania organu do umorzenia zaległości z tytułu niezapłaconych składek, tak jak tego oczekiwałaby skarżąca. Nie może tego uczynić nawet w sytuacji uwzględnienia skargi, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Sąd bada bowiem wyłącznie legalność zaskarżonego aktu - w tej sprawie decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r., nie może natomiast orzekać za organ w sposób merytoryczny przyznając określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków. III. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie były decyzje podjęte w przedmiocie umorzenia zaległych należności z tytułu składek wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Na wstępie należy stwierdzić, iż zgodnie z art. 24 ust. 2 u.s.u.s. jako "należności z tytułu składek" należy rozumieć: składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę. Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wymienione wyżej należności mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o ten przepis określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), powoływanego dalej w skrócie jako rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r. Decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, podejmowane przez Zakład na podstawie art. 28 u.s.u.s oraz przepisu § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Oznacza to, iż prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje organowi administracyjnemu orzekającemu w sprawie. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje organu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. Jak już wyżej wskazano, sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego ograniczona jest w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Kontrola ta obejmuje zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia wnioskowanej ulgi. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (powoływanego dalej jako "k.p.a."), o czym stanowi art. 180 § 1 k.p.a. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa ZUS (art. 83 ust. 4 u.s.u.s.). Warunkiem wydania poprawnej decyzji jest poprzedzenie jej prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Wymóg taki wynika wprost z art. 6 k.p.a. stanowiącego, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to konieczność prawidłowego zastosowania przy rozpoznawaniu i rozstrzygnięciu sprawy przez każdy organ prowadzący postępowanie administracyjne, przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego. Biorąc powyższe kryteria pod uwagę, Sąd dopatrzył się w niniejszej sprawie naruszeń prawa procesowego, skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji, która wymagała wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W ocenie Sądu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego miało istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej organy orzekające przyjęły, iż przesłanki umorzenia, zarówno wymienione w art. 28 u.s.u.s., jak i w § 3 ww. rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. - nie występują. Stanowiska swojego jednakże nie uzasadniły w sposób należyty. Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zgodzić się należy ze skarżącą, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych tym przepisem, w szczególności zaś nie może być uznane za wyczerpujące. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, do jakich należą decyzje dotyczące umarzania należności z tytułu składek, uzasadnienie spełnia szczególnie istotną rolę. Pozwala ono na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Nie może być uznane za spełniające powyższe wymogi, a w szczególności za wyczerpujące uzasadnienie, w którym nie odniesiono się w żaden sposób do indywidualnej sytuacji skarżącej, opisanej przez nią w składanych wnioskach. Lakoniczność uzasadnienia zaskarżonej decyzji sprawia, że przedstawioną w nim ocenę stanu faktycznego sprawy Sąd uznał za dowolną i nie uwzględniającą zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Stanowi to naruszenie wyrażonej w art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów. Ocena ta wymaga przy tym wykazania faktycznych podstaw rozumowania, którego jest rezultatem. Zgodnie zaś z art. 77 § 1 k.p.a. organy mają obowiązek nie tylko zebrać materiał dowodowy, ale też w sposób wyczerpujący cały ten materiał dowodowy rozpatrzyć. Dopiero ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla podjęcia rozstrzygnięcia i wyczerpująca ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, uwzględniająca całokształt tego materiału, pozwoli Prezesowi ZUS na stwierdzenie, czy w niniejszej sprawie wykazane zostało istnienie przesłanek umorzenia należności obciążających skarżącą. Ocena ta winna przy tym znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. III. Sąd zauważył również, iż w sentencji zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji nie powołano przepisu procesowego stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia organu odwoławczego tj. przepisu art. 138 § 1 k.p.a. Należy bowiem podkreślić, iż zaskarżona decyzja została wydana w wyniku rozpoznania środka odwoławczego tj. wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy. Zatem organ odwoławczy rozstrzygając ponownie w sprawie powinien powołać w podstawie prawnej decyzji jeden z przepisów art. 138 k.p.a. dotyczy sposobu załatwienia sprawy. Brak powołania powyższego przepisu prawa procesowego stanowi niewątpliwie naruszenie prawa, jednakże w niniejszej sprawie nie ma ono w ocenie Sądu istotnego wpływu na wynik sprawy. IV. Biorąc pod uwagę przedstawioną argumentację Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. Zakres w jakim uchylona decyzja nie podlega wykonaniu określono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a. Skarżąca był zwolniona z kosztów sądowych na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e p.p.s.a., a o zasądzenie innych kosztów postępowania nie wnosiła. Brak było zatem podstaw do orzekania w tym przedmiocie.