III SA/Wa 1709/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Nasierowska, Sędziowie Asesor WSA Maciej Kurasz,, Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska (spr.), Protokolant Anna Kurdej, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2006 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Pismem z dnia [...] grudnia 2005r. J. M. (określany dalej jako "Skarżący") wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (określanego dalej jako "Zakład"), Oddział w B., o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy za okres od 1 grudnia 1997r. do 31 grudnia 1998r. Wskazał, iż od 1995r. objęty był ubezpieczeniem społecznym rolników i składki z tego tytułu opłacał w KRUS do 31 września 2004r. Zmiana przepisów prawnych od 1 października 2004r. spowodowała, iż wnioskodawca zaczął podlegać ubezpieczeniu społecznemu w ZUS. Wyjaśnił również, iż zadłużenie w ZUS powstało wskutek decyzji KRUS z dnia [...] lipca 2003r, stwierdzającej ustanie ubezpieczenia społecznego rolników od 1997r. W ocenie strony umorzenie zadłużenia za wnioskowany okres : od 1 grudnia 1997r. do 31 grudnia umożliwi jej spłatę zadłużenia za lata 1999-2004. Decyzją z dnia [...] lutego 2006r., nr [...] Zakład odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne własne za okres: od 1 grudnia 1997r. do 31 grudnia 1997 oraz od 15 czerwca 1998r. do 15 grudnia 1998r. w wys. 2.139,80 zł. oraz z tytułu odsetek za zwłokę w wysokości 4.257,10 zł. Organ powołując się między innymi na przepis art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz.U. z 1998r. Nr 137, poz. 887 ze zm.), powoływanej dalej " u.s.u.s.", w związku z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ( Dz. U. Nr 141, poz. 1365), wyjaśnił, iż w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki umożliwiające umorzenie należności powstałych z tytułu zaległych składek. Zdaniem organu wnioskodawca nie wykazał, iż opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby go możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. W ocenie Zakładu osiągane dochody z tytułu prowadzonej działalności oraz posiadane nieruchomości uniemożliwiają umorzenie wnioskowanych należności. Pismem z dnia [...] marca 2006r. Skarżący zwrócił się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uzasadniając wniosek wskazał, iż nie jest w stanie spłacić powstałego zadłużenia w całości. Działalność gospodarczą prowadzi poza miejscem zamieszkania, co generuje dodatkowe koszty. Podniósł, iż koszty z tytułu zatrudnienia pracowników wyniosły w 2005r. ok. 25.000 zł., podatek 4.500 zł., koszt utrzymania samochodów 15.000 zł., składki na bieżące ubezpieczenie społeczne 8.000 zł., kolejne 8.000 zł. to koszty utrzymania domu. Dodatkowo wskazał, iż spłaca kredyt hipoteczny - rata miesięczna wynosi ok. 900 zł. Końcowo wyjaśnił, iż choroba żony pochłania miesięcznie ok.100 zł. na lekarstwa. Rozpatrując wniosek Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] na podstawie art. 83 ust. 4 u.s.u.s., jak również art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.), odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek (wraz z odsetkami), w identyczny sposób, jak uczynił to organ pierwszej instancji. W motywach decyzji organ podniósł, że zobowiązany nie przedłożył żadnych nowych dowodów i nie wskazał innych, niż zawarte we wniosku z dnia 16 grudnia 2005r. okoliczności, które umożliwiłyby pozytywne rozpatrzenie sprawy. Na powyższą decyzję Prezesa Zakładu Skarżący pismem z dnia [...] maja 2006r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której rzeczonej decyzji zarzucił: brak dokładnego i rzetelnego sprawdzenia materiału dowodowego, nierzetelne wyjaśnienia w decyzjach, pominięcie w sprawie okoliczności choroby serca, naruszenie zasady właściwości miejscowej poprzez wielokrotne kierowanie Skarżącego do Oddziału w B., złamanie art. 47 Konwencji Podstawowych Praw Unii Europejskiej, jak również naruszenie zasady prawdy obiektywnej, poprzez nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W skardze Strona domagała się także wydania rzetelnych opinii prawnych przez niezależnych biegłych oraz przebadania jej stanu zdrowia w aspekcie możliwości występowania przed określonymi organami oraz ustalenia kosztów jej przyszłego ewentualnego leczenia, jak również sprawdzenia, czy Strona winna zostać poinformowana przez KRUS, iż rolnicy prowadzący działalność gospodarczą powinni płacić składki na rzecz ZUS. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie nie zaistniała możliwość umorzenia zaległości z uwagi na fakt posiadania stałego źródła dochodu oraz majątku ruchomego jak i nieruchomego, który stwarza możliwość skutecznej egzekucji. W piśmie procesowym z dnia [...] września 2006r., złożonym w Sądzie [...] września 2006r. Skarżący zawarł wniosek o odroczenie rozprawy, z uwagi na zły stan zdrowia spowodowany przez KRUS, a obecnie ZUS. Wskazał, iż " zebrany materiał dowodowy jest niekompletny i wymaga wydłużenia terminu". Do rzeczonego pisma załączył kserokopie dokumentów, m.in.: pisma z dnia 31 sierpnia 2006r. skierowanego do kierownika Wydziału Realizacji Dochodów w ZUS, wyniku badania echokardiologicznego z dnia 14 października 1999r., karty informacyjnej pobytu w okresie od 20 lutego do 23 marca 2000r. w Sanatorium Uzdrowiskowym dla Rolników w N., zaświadczenia lekarskiego z dnia 30 sierpnia 2006r. z adnotacją "pacjent w trakcie diagnozowania". Poinformował także, iż jego sprawą zajął się Rzecznik Praw Obywatelskich, na dowód czego załączył kserokopię skargi skierowanej do Rzecznika wraz z załącznikami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak nie wszystkie zawarte w niej zarzuty Sąd uznał za zasadne. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które nie zostały w niej podniesione. Natomiast o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co oznacza, że sąd administracyjny nie ma uprawnień do zmiany zaskarżonej decyzji i umorzenia należności. Nie może tego uczynić nawet w sytuacji uwzględnienia skargi, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Sąd bada bowiem wyłącznie legalność zaskarżonego aktu - w tej sprawie decyzji z dnia [...] lutego 2006 r., nie może natomiast orzekać za organ w sposób merytoryczny przyznając określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków. Przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji brany jest pod uwagę stan prawny, który miał zastosowanie w chwili wydawania tej decyzji. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji, która wymagała jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wskazać przede wszystkim należało, że prowadzenie postępowania poprzedzającego wydanie przez Prezesa Zakładu decyzji w przedmiocie umorzenia należności, jak i wydanie takiej decyzji następuje w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a."). Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. W stosunku do wniosku zastosowanie zatem znajduje między innymi wymóg dochowania 14-dniowego terminu na jego złożenie (art. 129 § 2 k.p.a.), a postępowanie wszczęte tym wnioskiem kończy się rozstrzygnięciem - sposobem załatwienia sprawy - przewidzianym w art. 138 § 1 k.p.a. Powyższe oznacza, że organ wydający decyzję na skutek prawidłowo złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje tylko i wyłącznie takie rozstrzygnięcia, które zostały przewidziane w art. 138 § 1 k.p.a. Wskazany przepis zawiera wyczerpujące wyliczenie rozstrzygnięć, jakie mogą być wydane przez organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Według dyspozycji art. 138 § 1 k.p.a. w przypadku rozstrzygnięć merytorycznych organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (§ 1 pkt 1) - gdy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy uznaje w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (§ 1 pkt 2 ab initio) - gdy widzi potrzebę skorygowania wad prawnych decyzji pierwszej instancji, wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, tudzież w toku postępowania nastąpiła zmiana tych okoliczności, mająca wpływ na rozstrzygnięcie istoty sprawy. Organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) w ramach art. 138 § 1 k.p.a. może także uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (§ 1 pkt 2 in fine) albo umorzyć postępowanie odwoławcze (§ 1 pkt 3). Każde inne rozstrzygnięcie, zapadłe w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy, jako nieprzewidziane w omawianym przepisie, stanowi jego naruszenie. W sentencji zaskarżonej do Sądu decyzji Prezes Zakładu odmówił umorzenia należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne własne oraz z tytułu odsetek za zwłokę. W takim stanie rzeczy stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 138 § 1 k.p.a., gdyż zawarte w niej sformułowanie sentencji nie mieści się w dyspozycji powołanego przepisu art. 138 § 1 k.p.a. Przechodząc do dalszej części rozważań, zważyć należy, iż decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej - do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego artykułu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny przez organ wyższej instancji, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez Stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też, czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 k.p.a. Wyjaśnianie Stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Oceniając pod tym względem zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji powyższych wymogów nie spełnia. Uzasadnienie faktyczne rzeczonej decyzji sprowadza się bowiem do jednego zdania, w którym Prezes Zakładu stwierdził, iż "zobowiązany nie przedłożył nowych dowodów i nie wskazał innych, niż zawarte we wniosku z dnia 16 grudnia 2005r. okoliczności, które umożliwiłyby pozytywne rozpatrzenie sprawy". Na podstawie tak sformułowanego uzasadnienia Sąd nie był w stanie ocenić prawidłowości całościowego postępowania w sprawie, dokonanych na jego podstawie ustaleń i w konsekwencji końcowego rozstrzygnięcia, które zostało zaskarżone. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów k.p.a., przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nie podjął bowiem wszelkich niezbędnych działań, zmierzających do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Aby stwierdzić, czy w danej sprawie ważny interes zobowiązanego mógłby uzasadniać pozytywne rozpatrzenie wniosku o umorzenie, organ winien najpierw w sposób wyczerpujący ustalić, jaka jest faktyczna sytuacja materialna, rodzinna i osobista zobowiązanego. Takich ustaleń uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera. Podkreślić przy tym należy, iż organ nawet przy uwzględnieniu inicjatywy dowodowej wnioskodawcy, nie jest zwolniony od dokonania prawidłowych ustaleń stanu faktycznego sprawy. Podnoszona przez Prezesa ZUS okoliczność, iż Strona nie przedłożyła żadnych nowych dowodów w sprawie, ani nie powołała nowych okoliczności, nie może stanowić podstawy do nieuwzględnienia jej wniosku o umorzenie należności. Naruszony został również przepis art. 10 k.p.a. gwarantujący zasadę czynnego udziału Stron w postępowaniu. Przed wydaniem decyzji Strona winna mieć zapewnioną możliwość wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Strona ma prawo uczestniczyć czynnie w postępowaniu, między innymi współdziałać w gromadzeniu dokumentów i dopiero po wezwaniu strony do ustosunkowania się do zebranego materiału, organ powinien wydać decyzję. Takie postępowanie pozwala na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem całokształtu materiału i po umożliwieniu stronie zapoznania się z aktami sprawy. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ zobowiązany będzie dokonać gruntowanej analizy stanu faktycznego sprawy, w tym argumentów odnoszących się do stanu zdrowia Skarżącego oraz jego żony, jak również okoliczności dotyczących jego sytuacji materialnej. W wypadku stwierdzenia konieczności uzupełnienia dokumentacji, na poparcie podnoszonych przez Stronę okoliczności, organ zobowiązany będzie do podjęcia w tym zakresie stosownych czynności, zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej. Postępowanie winno być przeprowadzone z uwzględnieniem wyrażonej w art. 10 k.p.a. zasady czynnego udziału Strony. Formułując sentencję decyzji Prezes ZUS zobligowany będzie uwzględnić treść przepisu art. 138 § 1 k.p.a. Za bezzasadny Sąd uznał natomiast zarzut dotyczący naruszenia art. 47 Karty Podstawowych Praw Unii Europejskiej, który statuuje prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem. Skarżący miał bowiem możliwość skorzystania z przysługującego mu prawa wniesienia skargi do WSA i z prawa tego skutecznie skorzystał. Z uwagi na miejsce zamieszkania Skarżącego, to jest J. [...], K., w ocenie Sądu na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut "złamania zasady właściwości miejscowej przez urzędnika, a mianowicie wielokrotnego kierowania (Skarżącego) do Oddziału ZUS w B.". Ustosunkowując się z kolei do zawartych w skardze wniosków o "wydanie rzetelnych opinii prawnych przez niezależnych biegłych (...) jak również ustalenia kosztów ewentualnego przyszłego leczenia" oraz o sprawdzenie, czy Skarżący winien zostać poinformowany przez KRUS, iż rolnicy prowadzący działalność gospodarczą powinni płacić składki na rzecz ZUS, wyjaśnić należy, iż rozpoznanie tych wniosków te nie mieści się w zakresie działania sądów administracyjnych. Jak wskazano bowiem na wstępie niniejszego uzasadnienia, sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu, w tym wypadku decyzji Prezesa ZUS pod kątem zgodności z prawem, nie przejmuje natomiast sprawy do jej merytorycznego załatwienia. Końcowo odnieść należy się do zawartego w piśmie z dnia [...] września 2006r. wniosku o odroczenie terminu rozprawy, którego Sąd nie uwzględnił. Przede wszystkim Strona nie wykazała, iż stan zdrowia uniemożliwia jej udział w rozprawie w dniu 22 września 2006r. Taki wniosek nie wynika z przedłożonych do rzeczonego pisma kserokopii zaświadczeń lekarskich: z dnia 30 sierpnia 2006r. jak również z dnia 31 sierpnia 2006r. Nadto istotną dla Skarżącego zasadą gwarantującą wszechstronną ocenę jego sprawy jest treść przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a, zgodnie z którym sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny wyznaczone są więc granicami sprawy administracyjnej. Istotne jest również to, iż rozpoznając sprawę we wskazanym wyżej zakresie, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania, w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Tym samym rozstrzygnięcie jest korzystne dla Strony. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, uznając, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości (art.152 p.p.s.a.). Z uwagi na zakres postępowania odwoławczego, umożliwiający organowi odwoławczemu wydanie decyzji o charakterze reformatoryjnym, Sąd uznał za wystarczające uchylenie jedynie zaskarżonej decyzji.