III SA/Wa 1733/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Grażyna Nasierowska, Sędziowie Sędzia WSA Marta Waksmundzka-Karasińska (spr.), Asesor WSA Hieronim Sęk, Protokolant Anna Armińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2008 r. sprawy ze skargi P. w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty C. z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], 2) stwierdza, że decyzje o których mowa w punkcie 1 nie podlegają wykonaniu w całości. S. S., powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt V 6/04, złożył w dniu [...] maja 2006 r. wniosek do Starosty C. o zwrot nadpłaty w kwocie 425 zł, za wydanie karty pojazdu. Wyjaśnił, iż Starosta C. w dniu [...] grudnia 2004 r. wydał decyzję orzekającą o rejestracji pojazdu marki Opel Tigra i wydając kartę pojazdu pobrał opłatę w wysokości 500 zł. Wnioskodawca podniósł, iż obecnie ta opłata wynosi 75 zł. Wnioskodawca wystąpił o zwrot nadpłaty na podstawie art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.; dalej: ord. pod.) i określił wysokość nadpłaty na kwotę 425 zł. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Starosta C., po rozpatrzeniu wniosku strony, a podstawie art. 74 ord. pod. orzekł o odmowie zwrotu nadpłaty w kwocie 425 zł za kartę pojazdu. W uzasadnieniu wskazał, że w dacie rejestracji pojazdu za wydanie karty pojazdu została pobrana opłata w wysokości 500 zł, zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. nr 137, poz. 1310, powoływane dalej jako "rozporządzenie z 2003 r."). Wyjaśnił, że wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04, Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515 ze zm.), art. 92 ust. 1 i 217 Konstytucji RP, oraz że przepis ten traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. Ponadto organ pierwszej instancji wskazał, że rozporządzenie utraciło moc obowiązującą przed datą określoną w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, ponieważ Minister Transportu i Budownictwa wydał w dniu 28 marca 2006 r. rozporządzenie w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. nr 59, poz. 421, powoływane dalej jako "rozporządzenie z 2006 r."), określając nową wysokość opłaty w kwocie 75 zł. Nowa wysokość opłaty za kartę pojazdu obowiązywała od dnia 15 kwietnia 2006 r. W opinii organu, nie można różnicy w wysokości opłaty za kartę pojazdu, obowiązującej w dacie rejestracji pojazdu ([...] grudnia 2004 r.), a opłatą obowiązującą od dnia [...] kwietnia 2006 r., uznać za nadpłatę. W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawca szczegółowo przedstawił dotychczasowe postępowanie w sprawie wniosku o zwrot nadpłaty. Powołując się na wyrok TK oraz niepublikowane wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach i w Warszawie (z dnia 8 czerwca 2006 sygn. akt I SA/Ke 90/06 i z dnia 17 lutego 2006 sygn. akt III SA/Wa 2972/05) kwalifikujące opłatę za wydanie karty pojazdu jako daninę o charakterze podatkowym, wniósł o zwrot nadpłaty w wysokości 425 zł, na podstawie art. 74 ord. pod. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło o zwrocie nadpłaty w kwocie 425,00 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że skoro w wyroku TK stwierdził, iż opłata dotycząca karty pojazdu w części wynikającej z jej podwyższenia stanowi nową daninę publiczną o charakterze podatkowym, to ustalenia te obligują do zastosowania w sprawie przepisów prawa podatkowego, a konkretnie ord. pod. Przepis art. 2 ord. pod. regulujący zakres jej stosowania przewiduje w § 2, że jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III stosuje się również do opłat oraz innych niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne organy, niż wymienione w § 1 ord. pod. (§ 1 odnosi się do organów podatkowych). Przepis ten będzie miał zastosowanie w przedmiotowej sprawie, albowiem opłata za wydanie karty pojazdu jest opłatą, o której w nim mowa, a ponadto określił ją organ, który nie jest organem podatkowym i brak jest przepisów odrębnych stanowiących inaczej. Objęcie opłaty za wydanie karty pojazdu przepisem art. 2 § 2 ord. pod. oznacza, że do opłaty tej stosuje się przepisy działu III ord. pod., w tym dotyczące zwrotu nadpłaty. Skoro przedmiotowa opłata pobrana została na podstawie § 1 rozporządzenia z 2003 r., co do którego Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność zarówno z ustawą jak i z Konstytucją to mimo, iż Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej tego przepisu do dnia 1 maja 2006 r., organ stwierdził, że § 1 rozporządzenia 2003 r. był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania, a orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego miało tylko charakter deklaratoryjny, stwierdzający ową niezgodność. Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prokurator Rejonowy w C. W uzasadnieniu skargi Prokurator przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania. Podniósł, iż z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie można się zgodzić, z uwagi na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2007r., sygn. akt SN III CZP 35/07. W uchwale tej SN stwierdził, iż w sprawie o zwrot części opłaty za kartę pojazdu pobranej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. dopuszczalna jest droga sądowa. Ponadto okoliczności takie jak publicznoprawny charakter tej opłaty, a nadto fakt, iż obowiązujące przepisy nie określały trybu zwrotu pobranej opłaty, wskazują na potrzebę dopuszczalności drogi sądowej dla rozstrzygnięcia tego typu roszczenia, zwłaszcza że opłata pobrana na podstawie niekonstytucyjnego przepisu stanowi świadczenie nienależne. Za dopuszczalnością drogi sądowej, zdaniem Prokuratora, przemawia dodatkowo także i ta okoliczność, że dla dochodzenia tego rodzaju roszczenia brak jest podstaw do stosowania przepisów ord. pod. Wysokość opłaty za kartę pojazdu nie jest też określana w drodze decyzji administracyjnej. W ustawie Prawo o ruchu drogowym także nie uregulowano na zasadach szczególnych kwestii związanych ze zwrotem opłaty za kartę pojazdu. W opinii Prokuratora, należy przyjąć, że roszczenia o zwrot części opłaty jako nienależnego świadczenia można dochodzić na drodze sądowej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy, zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty C. Sąd uznał, że są one obarczone wadą skutkującą stwierdzeniem ich nieważności. Organy wydały decyzje w sprawie, w której tego rodzaju orzeczenia nie mogły być wydane, a zatem bez podstawy prawnej. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie w jakim trybie skarżący może dochodzić zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, pobranej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r., w części bezprawnie - jego zdaniem zawyżonej. Rozstrzygnięcie przedstawionego zagadnienia prawnego wymaga przede wszystkim wyjaśnienia czym jest karta pojazdu samochodowego oraz jaka jest relacja między rejestracją pojazdu, a wydaniem karty pojazdu. Karta pojazdu jest dokumentem przypisanym do pojazdu zawierającym dane identyfikacyjne pojazdu, parametry techniczne pojazdu, dane identyfikacyjne właściciela pojazdu oraz dane potwierdzające rejestrację pojazdu. Kartę pojazdu dla nowego pojazdu samochodowego wprowadzonego do obrotu handlowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obowiązany jest wydać właścicielowi pojazdu producent lub importer pojazdu, zaś dla innych pojazdów samochodowych kartę pojazdu wydaje organ właściwy w sprawach rejestracji pojazdów przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 77 ust. 1-3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym; Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.). Karta pojazdu samochodowego jest szczególnym dokumentem związanym z określonym pojazdem identyfikującym ten pojazd oraz właściciela tego pojazdu, wytwarzanym i wydawanym w szczególnym trybie. Właściciel pojazdu składając wniosek o zarejestrowanie pojazdu obowiązany jest uiścić opłaty za wydanie dowodu rejestracyjnego (pozwolenia czasowego), tablic rejestracyjnych oraz karty pojazdu. Uiszczenie tych opłat jest warunkiem zarejestrowania pojazdu, co oznacza, że wydanie decyzji o zarejestrowaniu pojazdu jest uzależnione od uprzedniego uiszczenia tych opłat. Do takich opłat ma zastosowanie art. 261 K.p.a., a więc podanie właściciela z wnioskiem o zarejestrowanie pojazdu, jeżeli opłaty te nie zostały uiszczone, podlega zwrotowi (art. 261 § 2 K.p.a.), a wnoszącemu podanie przysługuje zażalenie na postanowienie o zwrocie podania (art. 261 § 3 K.p.a.), następnie zaś skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Oznacza to, że o istnieniu obowiązku uiszczenia przez stronę tych opłat rozstrzyga się w toku załatwiania sprawy administracyjnej, a kontrola rozstrzygnięć organów w tym przedmiocie objęta jest właściwością sądu administracyjnego. Do uiszczenia tych opłat w toku postępowania o zarejestrowanie pojazdu, nie mają zastosowania przepisy ustaw podatkowych, a w szczególności nie mają zastosowania przepisy ord. pod. Jakkolwiek bowiem opłata będąca przedmiotem niniejszych rozważań niewątpliwie została przez ustawodawcę pozbawiona podstawowej cechy jaką jest odpłatność albowiem, co potwierdził również w wyroku z dnia 17 stycznia 2006r.( OTK ZU 2006/1A poz.3) Trybunał Konstytucyjny, stanowi ona ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym, to jednak nie sposób uznać jej za opłatę, o której mowa w art. 2 § 1 pkt 1 ord. pod. Nie można bowiem przyjąć, iż przez sam fakt ustalenia w niewątpliwie zawyżonej wysokości, uzyskała ona charakter podatku, do którego zastosowanie mają przepisy ord. pod. Stwierdzić należy, że chociaż przedmiotowa opłata stanowi dochód gminy i ma publicznoprawny charakter to zdecydowanie za mało, aby uznać ją za podatek w rozumieniu ord. pod., nawet jeśli przez podatki na mocy art. 3 ust. 3 rozumie się opłaty oraz niepodatkowe należności budżetowe. Gdyby bowiem racjonalny ustawodawca chciał nadać tej opłacie status podatku lub innej należności niepodatkowej w rozumieniu ord. pod., uczyniłby to wprost lub przynajmniej zobowiązałby do stosowania w tych sprawach ord. pod.. Jeśli tego nie zrobił, to faktu tego nie można domniemywać. Obowiązki podatkowe, wkraczając w sferę praw i obowiązków obywateli, winny być stanowione wyraźnie, a nie domniemywane. Jest to wymóg demokratycznego państwa prawnego, a takim z mocy art.2 Konstytucji RP jest Rzeczpospolita Polska. Zdaniem składu orzekającego nie ma również podstaw do przyjęcia, iż taką sprawę organ może załatwić w drodze decyzji administracyjnej, stosując przepisy K.p.a., ponieważ Prawo o ruchu drogowym w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z przepisów K.p.a. nie można wyprowadzić zasady, iż każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Skoro jednak obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej, to po pierwsze, sam obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a po drugie, organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, z tym że nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej. W przypadku żądania przez stronę zwrotu opłaty za kartę pojazdu w całości lub w części, bez względu na motywy żądania, przedmiotem sprawy jest to, czy strona miała obowiązek uiszczenia określonej opłaty wynikający z przepisu prawa. Nie ulega wątpliwości, że uiszczenie opłaty za wydanie karty pojazdu jest wykonaniem przez stronę obowiązku wynikającego z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, o którym organ nie rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej. Wobec tego żądanie zwrotu uiszczonej opłaty za kartę pojazdu powoduje konieczność odniesienia się przez organ do takiego obowiązku w formie aktu lub czynności, które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego. Prowadzi to do wniosku, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r., jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Za takim stanowiskiem opowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07. NSA uznając postępowanie w przedmiocie żądania zwrotu nienależnie pobranej opłaty za wydanie karty pojazdu za sprawę administracyjną, nie wykluczył jednocześnie dopuszczalności drogi sądowej przed sądem powszechnym dla dochodzenia tego roszczenia. NSA podzielił stanowisko wyrażone w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt III CZP 35/07, iż o dopuszczalności drogi sądowej przed sądem powszechnym decyduje przede wszystkim podstawa prawna wskazana przez powoda, a nie to, czy określone roszczenie rzeczywiście istnieje. NSA podkreślił, że stwierdzenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, iż określony obowiązek administracyjny strony istnieje lub nie istnieje w określonym zakresie, nie wyklucza dochodzenia przez stronę roszczenia o zapłatę w zakresie dotyczącym tego obowiązku, jeżeli organ nie wykona świadczenia. Rozstrzygnięcie sądu administracyjnego o istnieniu lub nieistnieniu takiego obowiązku może mieć zasadnicze znaczenie w toku rozpoznawania sprawy cywilnej o zapłatę. Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C., jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty C. zostały wydane bez podstawy prawnej. Uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Zakres w jakim decyzje, których nieważność stwierdzono nie mogą być wykonane, określono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a.