III SA/Wa 1759/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek, po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2005 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]kwietnia 2005 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Pismem z dnia 10 stycznia 2005 r. G. B. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z prośbą o umorzenie zaległych składek, podnosząc, iż jej wcześniejszy wniosek (z dnia 16 sierpnia 2004 r.) nie został załatwiony. Wnioskodawczyni stwierdziła, że jej sytuacja się pogorszyła, gdyż choroba męża się nasila i przebywa on w szpitalu. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] marca 2005 r. odmówił stronie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy. Podstawą prawną rozstrzygnięcia były art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1 i 3a, art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) - dalej powoływanej jako u.s.u.s. W uzasadnieniu organ wymienił dowody, na których oparł swoje rozstrzygnięcie oraz stwierdził, że nie przemawiają one jednoznacznie za umorzeniem należności ze względu na szczególnie uzasadnione okoliczności. W jego ocenie wysokość uzyskiwanych miesięcznych dochodów w gospodarstwie domowym płatnika jest na tyle wysoka, by umożliwić spłatę zadłużenia wobec ZUS i nie zagrozić egzystencji rodziny zobowiązanej. Zakład podniósł także, że umorzenie należności miałoby wpływ na zdolność realizacji przez niego zadań, polegających w dużej mierze na finansowaniu świadczeń oraz innych wydatków przewidzianych w u.s.u.s. Poza tym zwrócił uwagę na uznaniowy charakter decyzji. Wskutek złożonego - zgodnie z pouczeniem zawartym w wyżej opisanej decyzji - wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stała się ona przedmiotem rozstrzygnięcia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. utrzymał w mocy decyzję ZUS. Prezes ZUS, rozstrzygając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.), uznał, że w sprawie nie zaistniały nowe okoliczności i stanowisko Zakładu zawarte w decyzji z dnia [...] marca 2005 r. pozostaje aktualne. W nazwanej "Odwołanie" skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G. B. wniosła o ponowne rozpatrzenie jej prośby oraz umorzenie zaległości. Skarżąca wskazała, że nie posiada żadnego majątku, który można byłoby spieniężyć. Spłaca - w miarę swoich możliwości - zadłużenia u dostawców. Choroba jej męża nasiliła się, co powoduje, że dalej szuka pomocy. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 1 oraz 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej powoływanej jako p.p.s.a. - zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Na wstępie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu dającym podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Nieważność decyzji może mieć miejsce wyłącznie w przypadkach ściśle określonych w przepisach, tj. w art. 156 § 1 pkt 1 - 6 oraz art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a., jeżeli zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z wadą w postaci naruszenia właściwości, ujętą przez ustawodawcę na pierwszym miejscu w katalogu wad kwalifikowanych, mieszczących się w art. 156 § 1 K.p.a. Usytuowanie naruszenia właściwości, na czele tego enumeratywnego katalogu, jednoznacznie wskazuje na powagę tego uchybienia. Prowadząc postępowanie administracyjne organy są zobowiązane do przestrzegania z urzędu przepisów dotyczących ich właściwości. Kwestie właściwości rzeczowej i miejscowej regulują przepisy art. 19 i nast. K.p.a., instancyjnej zaś - art. 127 K.p.a. Niezachowanie przez organ wymagań określonych tymi przepisami stanowi naruszenie przepisów o właściwości, prowadzące w konsekwencji do wady decyzji powodującej jej nieważność. Organem uprawnionym do rozstrzygania spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Jego kompetencje w tym zakresie wynikają z art. 83 ust. 1 pkt. 3 u.s.u.s., w którym zakreślono prawo Zakładu do wydawania decyzji w zakresie ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Z kolei w art. 32 powołanej ustawy, ustawodawca nakazał stosować przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne do składek na ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Tak jak nie ma wątpliwości, co do właściwości Zakładu w pierwszej instancji, tak w zakresie rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji - zdaniem Sądu - doszło do naruszenia przepisów, regulujących kompetencje organów. Istotnym na gruncie tego problemu jest art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji stanowił, iż od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie nie przysługuje. Nie oznacza to jednak, że strona pozbawiona była prawa do rozpatrzenia jej sprawy przez drugą instancję. Zdaniem Sądu, ówcześnie obowiązujący art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyłączał w odniesieniu do decyzji w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jedynie możliwość ich zaskarżenia do sądu powszechnego. Nie wskazywał natomiast jaki środek zaskarżenia był właściwy dla tych decyzji. Podnieść należy, że zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Tak więc do postępowania przed Zakładem stosuje się K.p.a., w szczególności jego art. 15, który stanowi, iż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. W związku z tym, skoro ustawodawca nie wyeliminował w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych odwołania z art. 127 K.p.a. oraz z uwagi na to, że nakazał w sprawach uregulowanych w tej ustawie stosować przepisy procedury administracyjnej, przyjąć należy, iż od decyzji Zakładu wydanej w pierwszej instancji przysługuje środek zaskarżenia w postaci odwołania. Wobec powyższego powiedzieć trzeba, że w sprawie winien mieć zastosowanie art. 127 § 1 K.p.a., który stanowi, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Konsekwentnie przyjąć dalej należy, że odwołanie przysługuje do organu administracji publicznej wyższego stopnia, co wynika z § 2 omawianego artykułu. Mając na względzie przedstawiony stan prawny zauważyć trzeba, że w myśl art. 66 ust. 2 u.s.u.s. nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast w świetle art. 17 K.p.a. organami wyższego stopnia - uprawnionymi do rozpatrywania odwołań - w rozumieniu K.p.a., w stosunku do organów administracji publicznej (art. 66 ust. 4 u.s.u.s.) są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie. Organem nadrzędnym jest organ sprawujący nadzór nad działalnością danego organu. W ocenie Sądu, w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych był Minister Polityki Społecznej. Powyższe stanowisko znajduje opacie w licznych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (m.in. wyrok z 10 czerwca 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 2446/04, wyrok z 29 sierpnia 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 1478/04, wyrok z 30 sierpnia 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 2441/04, wyrok z 23 września 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 2369/04), a także potwierdzone zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie (m.in. w wyroku z 20 lipca 2005 r. sygn. akt II GSK 110/05). Zauważyć również należy, iż ustawą z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 150 poz. 1248), która weszła w życie z dniem 24 sierpnia 2005 r. wprowadzono zmiany w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Nowa regulacja przewiduje, iż od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Natomiast brak możliwości wykonania unieważnionej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku, orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.