III SA/Wa 1782/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędziowie Sędzia WSA Marek Krawczak, Sędzia WSA Marta Waksmundzka-Karasińska (sprawozdawca), Protokolant referent stażysta Katarzyna Smaga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej wznowienia postępowania podatkowego oddala skargę K.G., dalej jako Skarżący pismem z dnia 27 stycznia 2012r. złożył do Starosty Powiatu S. wniosek o wznowienie postępowania podatkowego "z decyzji [...]" Urzędu Gminy C.. Starosta S. przy piśmie z 2 lutego 2012r. ww. wniosek przekazał Wójtowi Gminy C. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Wójt Gminy C. odmówił wznowienia postępowania podatkowego. W uzasadnieniu decyzji wskazal, iż w decyzji wymiarowej określającej Skarżącemu zobowiązanie pieniężne nie wystąpiła żadna z przesłanek wymienionych w art. 240 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm., dalej: "O.p"), Pismem z dnia 3 lutego 2012 r. Skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji, w którym zarzucił zaskarżonej decyzji brak uzasadnienia. Według Skarżącego przesłanką wznowienia jest okoliczność, iż nie wykonano podziału majątku. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż po otrzymaniu wniosku Skarżącego Wójt Gminy C. nie przeprowadził - w trybie art. 169 O.p. postępowania w celu sprecyzowania wniosku poprzez wskazanie jakich decyzji (za jaki okres) wniosek ten dotyczy oraz w zakresie wskazania przez Wnioskodawcę przesłanki, która w jego ocenie uzasadnia wznowienie postępowania. Zaznaczył, iż dopiero po ustaleniu zakresu żądania organ pierwszej instancji zobligowany jest zebrać materiał dowodowy stanowiący podstawę rozstrzygnięcia i ustalić, który z przepisów regulujących instytucję wznowienia postępowania będzie miał zastosowanie w sprawie czy też w sprawach wszczętych wnioskiem Skarżącego. Na powyższą decyzję Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc zarzuty dotyczące niezgodności powierzchni gruntów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi. W pismach z dnia 10, 11 oraz 27 lipca 2012 r. Skarżący podtrzymał zarzuty zawarte w skardze. Ponadto wyraził ogólne niezadowolenie, zarzucając organom podatkowym naruszenie prawa oraz nieuczciwe postępowanie. Pismem z dnia 30 lipca 2012 r. Skarżący podtrzymał stanowisko zawarte w skardze. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia prawa. Pismem z dnia 14 września 2012 r. Skarżący oświadczył, iż "popiera decyzję SKO S. dotyczącą uchylenia w całości decyzji [...] Urzędu Gminy C. z 21012 r." Na rozprawie w dniu 22 stycznia 2013r. reprezentujący Skarżącego pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły prawa, i to przynajmniej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 P.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a., skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. SKO zasadnie uznało, że decyzja Wójta Gminy C. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, choć uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie do końca odpowiada prawu. W niniejszej sprawie decyzja organu pierwszej instancji wydana została po uruchomieniu nadzwyczajnego trybu postępowania jakim jest wznowienie postępowania i zakres rozpoznania tej sprawy determinuje okoliczność, że decyzja będąca przedmiotem osądu została wydana w wyniku złożonego przez stronę wniosku o wznowienia postępowania w sprawie. W związku z powyższym nadmienić należy, iż postępowanie w przedmiocie wznowienia jest ciągiem czynności formalnych, podejmowanych przez organy podatkowe i zainteresowane podmioty. Na ten ciąg czynności formalnych składają się działania prawne oraz faktyczne, a sama procedura zmierzająca do wykorzystania instytucji wznowienia postępowania ma na celu weryfikację decyzji ostatecznych obarczonych kwalifikowanymi wadami procesowymi. W postępowaniu o wznowienie postępowania można wyróżnić trzy zorganizowane i połączone ze sobą stadia postępowania. Pierwszym z nich jest postępowanie wstępne. Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera drugie stadium, tj. postępowanie rozpoznawcze. Po przeprowadzaniu tego postępowania organ podejmuje rozstrzygnięcie określone w art. 245 §.1 O.p. co stanowi trzeci i ostatni etap w ramach tego trybu. Instytucja wznowienia postępowania regulowana jest przepisami art. 240-246 Ordynacji podatkowej. Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony (art. 241 § 1 Ordynacji podatkowej). Stosownie zaś do regulacji zawartych w art. 243 Ordynacji podatkowej, w razie dopuszczalności wznowienia postępowania organ podatkowy wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania. Postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przesłanek wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji. Z powyższych unormowań wynika, że organ podatkowy przed wszczęciem postępowania w sprawie wznowienia postępowania obowiązany jest rozpoznać dopuszczalność wznowienia postępowania. Jest to pierwszy etap postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Etap ten ma szczególne znaczenie, gdy wszczęcie postępowania następuje na wniosek strony. Jeżeli czynności ustalające dopuszczalność wznowienia postępowania przyniosą wynik pozytywny organ podatkowy wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania, w razie wyniku negatywnego, organ odmawia wznowienia postępowania. Wskazać także należy, że czynności podjęte przed wydaniem postanowienia o wznowieniu, mające na celu rozpoznanie złożonego wniosku, nie są czynnościami procesowymi postępowania. Wszelkie rozważania i czynności merytoryczne są na tym etapie postępowania niedopuszczalne. Z kolei wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie w przypadku stwierdzenia niedopuszczalności wznowienia postępowania. Niedopuszczalność wznowienia postępowania występuje z przyczyn przedmiotowych, podmiotowych. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych (braku przedmiotu postępowania w sprawie wznowienia postępowania) wystąpi m.in.: • w razie gdy żądanie wznowienia nie dotyczy postępowania zakończonego decyzją lub postanowieniem, • w razie gdy zażądano wznowienia postępowania w sprawie zakończonej nieostateczną decyzją lub postanowieniem. Niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych, będzie miało miejsce np. w sytuacji, gdy wniosek został złożony przez osobę, która nie jest stroną (następcą prawnym strony) lub gdy strona nie ma zdolności do czynności prawnej. Ponadto niedopuszczalne jest wznowienie postępowania, gdy żądanie strony o wznowienie postępowania na: 1. na podstawie art. 240 § 1 pkt 4 Ordynacji podatkowej zostało wniesione po upływie miesiąca od dnia powzięcia wiadomości o wydaniu decyzji, 2. na podstawie art. 240 § 1 pkt 8 lub 11 Ordynacji podatkowej zostało wniesione po upływie miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego lub publikacji sentencji Trybunału Sprawiedliwości. W rozpoznawanej przez Sąd sprawie żadna z wyżej wymienionych przyczyn niedopuszczalności wznowienia postępowania nie została przez organ pierwszej instancji wykazana. Podkreślić raz jeszcze należy, że przedmiotem decyzji o odmowie wznowienia postępowania nie może być ocena przesłanek wznowienia postępowania, której dokonuje się po wznowieniu postępowania, wydając w tym przedmiocie stosowne postanowienie (por. wyrok NSA z dnia 31 lipca 2003r. III SA 3125/01, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2007r. I SA/Kr 1117/06). Odmowa wznowienia postepowania może nastąpić tylko i wyłącznie ze względów formalnych, a nie merytorycznych. Uzasadnienie decyzji Wójta Gminy C. nasuwa wiele uwag. Z decyzji nie wynika jakiego konkretnie postępowania podatkowego (zakończonego jaką konkretnie decyzją) dotyczy rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy wznowienia. Kwestii tej z całą pewnością nie wyjaśnia zawarte w decyzji stwierdzenie, że wniosek o wznowienie dotyczy "decyzji wymiarowej łącznego zobowiązania pieniężnego". Brak także informacji, czy kwestionowana przez stronę decyzja ma charakter ostateczny. Organ wydał zatem decyzję w przedmiocie odmowy wznowienia bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie dopuszczalności wznowienia. Najistotniejszą jednak wadą decyzji organu pierwszej instancji jest stwierdzenie, że "w przypadku decyzji wymiarowej na łącznie zobowiązanie pieniężne Pana K. G. nie wystąpiła żadna z w/w. przesłanek" (wymienionych w art. 240 Ordynacji podatkowej). Sformułowanie takie zawarte w uzasadnieniu decyzji świadczy o tym, że organ dokonał oceny, czy w sprawie występują przesłanki z art. 240 O.p.. Decyzja ta była zatem decyzją merytoryczną, nie była poświęcona kwestii formalnej dopuszczalności wznowienia postępowania – organ nie wykazał w tej decyzji żadnej z przyczyn niedopuszczalności wznowienia. Tymczasem jak wyżej wyjaśniono, ocena przesłanek wznowienia może być dokonana tylko w toku postępowania w sprawie wznowienia postępowania ( art. 243§.2 O.p.), po wydaniu postanowienia w sprawie wznowienia postępowania. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie stwierdził, aby takie postanowienie zostało wydane. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów normujących tryb postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Odnosząc się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, decyzja o odmowie wznowienia postępowania może być wydana, jeżeli w podaniu o wznowienie nie wskazuje się w żaden sposób podstawy wznowienia ( por. Ordynacja podatkowa, Komentarz, Dzwonkowski Henryk, Stefan Babiarz, Bogusław Dauter, Bogusław Gruszczyński, Roman Hauser, Andrzej Kabat, Małgorzata Niezgódka – Medek, LexisNexis, Warszawa 2011r., str 933; Dzwonkowski Henryk, Komentarz do art. 243 Ordynacji podatkowej, System Informacji prawnej LEX). Wbrew twierdzeniom SKO organ na tym etapie sprawy nie ma obowiązku wzywania Strony w trybie art. 169 O.p. o wskazanie podstawy wznowienia, jeśli ta nie została zawarta w podaniu. Jak bowiem wskazano wyżej, podejmowane na tym etapie sprawy czynności organu ( przed wydaniem postanowienia o wznowieniu) nie są czynnościami procesowymi postępowania. W toku wstępnego postępowania organ podatkowy ogranicza się do badania, czy żądanie pochodzi od strony, czy strona ma zdolność do czynności prawnych, czy żądanie dotyczy postępowania zakończonego postanowieniem lub decyzją ostateczną, wreszcie czy w żądaniu wskazano podstawę wznowienia. Niespełnienie choćby jednej z wymienionych przesłanek uzasadnia wydanie decyzji o odmowie postępowania. Jeżeli natomiast są jakiekolwiek wątpliwości dotyczące istnienia podstawy wznowienia wskazanej przez podatnika i występuje potrzeba zbadania w tym zakresie sprawy, niezbędne jest wydanie postanowienia o wznowieniu , którego przedmiotem będzie wyjaśnienie, czy wskazana przez stronę podstawa wznowienia występuje. Niezależnie od powyższego, jak to już wykazano, decyzja organu pierwszej instancji, wobec dokonania oceny przesłanek z art. 240 § 1 O.p. nie mogła być wydana w trybie art. 243 §.3 O.p.i w związku z tym zasługiwała na uchylenie. Końcowo, w związku z treścią rozstrzygnięcia organu I instancji, w przedmiotowej sprawie wymaga rozważenia kwestia, czy organ II instancji, rozpoznając odwołanie od decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia mógł orzec co do istoty sprawy, czy też uznając tę decyzję za wadliwą mógł tylko podjąć decyzję czysto kasacyjną na gruncie art. 233 § 2 O.p., z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W ocenie składu orzekającego za prawidłowością rozstrzygnięcia SKO przemawia brzmienie art. 244 § 1 O.p., zgodnie z którym organem właściwym w sprawach wymienionych w art. 243 - a więc wznowienia postępowania w drodze postanowienia lub odmowy wznowienia postępowania w drodze decyzji - jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Uregulowanie zawarte w przepisie art. 244 §1 O.p. zawiera przepisy o właściwości, które są przepisami bezwzględnie obowiązującymi, a z tego wynika, że przypadki przejmowania kompetencji przez jeden organ administracyjny od drugiego nie mogą być ani dorozumiane, ani interpretowane rozszerzająco. Przeciwko takiemu zabiegowi interpretacyjnemu przemawia odrębność celu i przedmiotu postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym od celu i przedmiotu realizowanych w trybie postępowania głównego. Przedmiotem bowiem rozpoznania w postępowaniu głównym są uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów prawa materialnego, to w postępowaniu nadzwyczajnym rozpatrywane są uprawnienia i obowiązki wynikające z przepisów proceduralnych. W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.