III SA/Wa 1806/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Trelka (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Beata Sobocha, sędzia WSA Waldemar Śledzik, Protokolant referent stażysta Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2020 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz A. K. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2018 r. Wójt Gminy L. ("Wójt", "Organ I instancji"), określił A. K. ("Skarżący", "Strona") oraz G. K. ("Uczestnik") wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okresy od 1 lipca do 31 października 2013 r. w kwocie [...] zł za każdy miesiąc, od 1 listopada 2013 r. do 31 stycznia 2016 r. w kwocie po [...] zł za każdy miesiąc oraz począwszy od 1 lutego 2016 r. w kwocie po [...] zł za każdy miesiąc. Odwołanie od ww. decyzji wniósł A. K. podnosząc, że zaskarżona decyzja dotyczy budynku socjalnego przy szklarni, w którym znajduje się drugi wodomierz. Skarżący oświadczył, że pobierana woda używana jest do celów rolniczych. W ocenie Strony naliczanie opłaty za śmieci w zależności od ilości zużytej wody jest błędne, tym bardziej, że z przedmiotowej działki odbierane są odpady komunalne zgodnie ze złożoną deklaracją, za co wnoszone są stosowne opłaty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ("SKO", "Kolegium", "Organ II instancji"), decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., uchyliło ww. rozstrzygnięcie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Organ I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że niezbędne jest zbadanie, jakie było faktyczne, średnie, miesięczne zużycie wody w budynku socjalnym w okresie od dnia 1 maja 2013 r. do dnia 28 czerwca 2018 r. Wójt Gminy L., po ponownym przeprowadzeniu postępowania w sprawie, decyzją z dnia [...] marca 2019 r. określił Skarżącemu i Uczestnikowi wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości położonej przy ul. [...] w L., za okres od 1 stycznia 2014 r. do 31 stycznia 2016 r., w kwocie [...] zł za każdy miesiąc, a od 1 lutego 2016 r. w kwocie [...] zł za każdy miesiąc. W uzasadnieniu Wójt wskazał, że na nieruchomości znajdują się dwa budynki, a właściciele złożyli deklarację o wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dotyczącą jednego z dwóch budynków. Odczyty wodomierzy dotyczące drugiego z budynków, zdaniem Wójta, wskazują, że nieruchomość ta jest zamieszkiwana, o czym świadczy też zużycie energii elektrycznej w tym budynku. Uwzględniając średniomiesięczne zużycie wody oraz obowiązującą stawkę opłaty dokonano wyliczenia określonego w decyzji. Od decyzji Organu I instancji z [...] marca 2019 r. Skarżący wniósł odwołanie. Podniósł, że pobierana woda jest używana do celów rolniczych. Wskazał, że z przedmiotowej działki odbierane są odpady komunalne w sposób posegregowany, zgodnie ze złożoną deklaracją, za co wnoszone są stosowne opłaty. Ponadto Skarżący wskazał że zużycie energii elektrycznej w budynku nie stanowi dowodu, że ktoś w nim zamieszkuje. Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. SKO utrzymało w mocy decyzję Organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że na gruncie niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że na działce, która stanowi współwłasność A. K. oraz G. K., znajduje się dom jednorodzinny oraz budynek socjalny zlokalizowany przy szklarni, zamieszkały czasowo przez syna Skarżącego. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika również, aby którykolwiek ze współwłaścicieli ww. nieruchomości złożył deklarację w zakresie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, obejmującą swoim zakresem wszystkie budynki znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości. Z deklaracji złożonej przez Skarżącego w dniu 8 listopada 2013 r. nie wynika, aby obejmowała ona oba budynki położone na działce. Skoro zatem żaden ze współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości nie złożył właściwej deklaracji, konieczne stało się ustalenie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w drodze decyzji. W ocenie SKO sposób dokonania przez Organ I instancji ustalenia wysokości opłaty za okres, w którym nie złożono deklaracji, na podstawie informacji uzyskanych od L. [...] Sp. z o. o oraz na podstawie stawek opłat wynikających z treści stosownych uchwał Rady Gminy L., był prawidłowy. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium stwierdziło, że w pełni podziela w stosunku do nich argumentację przedstawioną przez Organ I instancji w piśmie z 18 kwietnia 2019 r., stanowiącym ustosunkowanie się do odwołania. Skarżący wniosła skargę na decyzję SKO. Podniósł, ze przytoczone artykuły, rozporządzenia, uchwały wskazane w uzasadnieniu decyzji Kolegium nie zawierają wzmianki, aby wodę zużytą co celów rolniczych przeliczać na opłaty związane z nieodbieranymi odpadami komunalnymi. Ponowił uwagę, że w budynku nie powstają odpady komunalne, woda zużywana jest tylko dla celów rolniczych, zaś opłaty za odbiór odpadów są uiszczane zgodnie ze złożoną deklaracją. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zgodność aktów, w tym decyzji administracyjnych, z prawem procesowym i materialnym obowiązującym w dacie wydania decyzji. Zgodnie natomiast z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty okazały się trafne. Konieczne jest przypomnienie istotnej zasady postępowania normującego wydanie decyzji w przedmiocie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (do tego postępowania stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej – art. 6q ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.). Otóż, stosownie do art. 127 Ordynacji, postępowanie podatkowe jest dwuinstancyjne. Ta dwuinstancyjność oznacza, że organ odwoławczy zobowiązany jest rozpoznać sprawę po raz drugi. Nie wystarczy więc rozpoznać odwołanie i uznać ewentualnie, że jest ono niezasadne. Samo rozpatrzenie odwołania, nawet w jego pełnym zakresie, nie oznacza jeszcze, że dochowano wymogu dwuinstancyjności postępowania. Niemniej w sprawie niniejszej SKO nie spełniło nawet tego absolutnie minimalnego, choć niewystarczającego obowiązku rzetelnego i wyczerpującego rozpatrzenia odwołania. Otóż w odwołaniu od decyzji z [...] marca 2019 r. Skarżący podał, że w przeszłości już złożył deklarację, w związku z czym uiszczał co miesiąc opłaty w wysokości zadeklarowanej ([...] zł). Do odwołania Skarżący załączył kopie dokumentów KP ("kasa przyjmie"), z których wynika, że – istotnie – takie opłaty były wnoszone. Opłaty te dotyczą okresu styczeń – marzec 2019 r., a więc tego, który został objęty zaskarżoną decyzją. Co więcej – do odwołania od decyzji z [...] września 2018 r. (k. 59 akt Wójta) załączył dowody uiszczania opłat za lipiec – wrzesień 2018 r. Wszystkie te opłaty za rok 2018, ale i 2019, wnoszone w wysokości [...] zł, opierają się, jak należy przyjąć, na złożonej deklaracji z 8 listopada 2013 r., której kserokopia znajduje się w aktach sprawy. Należy tu zresztą stanowczo odnotować, że w tej deklaracji Skarżący zadeklarował ww. opłatę [...] zł (pewnie zaokrągloną w górę do kwoty [...] zł) w oparciu o średnie, miesięczne zużycie wody w ilości aż 18 m³, a nie – jak przyjęto w decyzjach – jedynie 3, 14 m³, w wyniku czego deklarowana wtedy, i - jak wynika z ww. dowodów wpłat – faktycznie uiszczana opłata, była kilkakrotnie wyższa od tej, jaką określono w decyzji, pomimo, że Skarżący zadeklarował i opłacał opłatę za odbiór odpadów zbieranych w sposób selektywny, podczas gdy w decyzjach przyjęto nieselektywny taki sposób. Do tej zasadniczej okoliczności sprawy nie odniósł się Organ II instancji, naruszając ww. art. 127 Ordynacji. Zresztą SKO nie odnotowało, że także Wójt tę zasadniczą okoliczność zignorował. Niemniej, w ocenie Sądu, zignorowanie tej okoliczności skutkowało przede wszystkim naruszeniem podstawowej zasady postępowania, tj. zasady prawdy materialnej (art. 122 Op). W postępowaniu nie ustalono mianowicie zasadniczej okoliczności, czy rzeczywiście Skarżący uiszczał takie opłaty (wymienione i zawarte w aktach sprawy dowody opłaty są tylko kserokopiami). Gdyby okazało się, że Skarżący rzeczywiście wnosił te opłaty w ciągu poszczególnych miesięcy poszczególnych lat, to potwierdzałoby to z kolei tezę, że złożona deklaracja była skuteczna, gmina objęła Skarżącego systemem gospodarowania odpadami komunalnymi, zaś Skarżący uiszczał zadeklarowane i wymagane opłaty. Wydanie decyzji uznać należałoby wówczas za niezasadne, za przejaw żądania ponownej opłaty "...za odpady komunalne, których nie było..." (cytat z odwołania i ze skargi). Sąd wskazuje, że lakoniczna i pobieżna decyzja SKO, nieodpowiadająca wymogom art. 210 § 4 Ordynacji, komunikuje, że "...Kolegium w pełni podziela (...) argumentację przedstawioną przez organ I instancji w piśmie z 18 kwietnia 2019 r...". Z tego pisma Wójta wynika natomiast, że Organ ten wymaga złożenia takiej liczby deklaracji, jaka odpowiada ilości budynków usytuowanych na danej nieruchomości ("...współwłaściciele nieruchomości powinni złożyć dwie osobne deklaracje o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Każda z nich, na osobny budynek."). Choć ani Wójt, ani tym bardziej SKO, czytelnie tego nie ujawnili, to taki pogląd Organów wynikać może albo z tego, że uznali, iż każdy budynek wymaga deklaracji z samego faktu istnienia, albo dlatego, że na nieruchomości Skarżącego istnieją dwa wodomierze. Otóż zarówno pierwsza, jak i druga opcja, są wadliwe. Obowiązkiem właściciela jest złożenie deklaracji (art. 6m ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach) o wysokości odpadów powstających "na danej nieruchomości", a nie w budynkach usytuowanych na gruncie. Niezależnie więc od ilości budynków i budowli znajdujących się na nieruchomości, a także ilości wodomierzy, właściciel powinien zadeklarować dane niezbędne do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami, zaś w niniejszej sprawie, w związku z obowiązującymi uchwałami Rady Gminy L., opłatę taką deklaruje się w oparciu o średnią ilość zużytej wody na nieruchomości. Skarżący prawdopodobnie złożył taką deklarację w dniu 8 listopada 2013 r. Sam fakt, że na jego nieruchomości usytuowane są dwa budynki, nie czyni tej deklaracji wadliwą, gdyż ilość budynków jest w ogóle dla ustawy okolicznością nieistotną. Dlatego w żaden sposób nie można zgodzić się z oceną Wójta, powtórzoną przez SKO, że Skarżący nie złożył deklaracji. Złożona deklaracja jest skuteczna, a zadeklarowane dane (18 m³ wody miesięcznie, selektywny sposób odbioru) jest wiążący dla Wójta, chyba że Organ ten wykaże, iż zadeklarowane dane są merytorycznie nieprawidłowe (zużycie wody jest jeszcze większe, odpady nie są segregowane). Sąd powtarza, że zadeklarowana wysokość opłaty znacznie przewyższa tę, jaką ustalono w zaskarżonej decyzji. Zaistniał więc problem, czy uchylając tę decyzję Sąd nie pogorszy w istocie sytuacji Skarżącego, czego zakazuje art. 134 § 2 Ppsa. Sąd uznał jednak, że takiego niebezpieczeństwa nie ma. Otóż istota stanowiska Skarżącego polega na tym, że zarzuca on Organom, iż zażądano powtórnej opłaty za odbiór odpadów – opłaty zadeklarowane w przeszłości były bowiem i są nadal wnoszone (w wysokości aż [...] zł miesięcznie!), zaś odpady były i są nadal faktycznie odbierane. Skoro tak, to zaskarżona decyzja powinna być po prostu - ewentualnie - wyeliminowana poprzez jej uchylenie i umorzenie postępowania, jeśli w dalszym postępowaniu potwierdzi się fakt złożenia prawidłowej deklaracji. Przy czym z punktu widzenia organu prawidłowa jest też taka deklaracja, w której zadeklarowano opłaty w wymiarze większym, niż odpowiadający rzeczywistej ilości odpadów, wynikającej z faktycznego zużycia wody. Kwestia ewentualnie zbyt dużej wysokości opłaty zadeklarowanej może być rozstrzygnięta w postępowaniu w przedmiocie nadpłaty, które zainicjować może tylko sam Skarżący. Sąd zgadza się natomiast z oceną Organów, że fakt zamieszkiwania na nieruchomości syna Skarżącego tylko przez kilka dni w miesiącu, a także wykorzystywania wody do celów rolniczych, nie pozwala uznać, że na nieruchomości nie zamieszkują mieszkańcy. Krótkotrwałe, nieregularne zamieszkiwanie na nieruchomości pozostaje zamieszkiwaniem, z którym ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wiąże powstawanie odpadów i obowiązek uiszczania opłat. Ponadto ustawa ta upoważniła rady gmin do określenia wysokości opłaty w oparciu m.in. o wielkość zużycia wody na nieruchomości. Ustawa godzi się więc na istnienie rozbieżności pomiędzy danymi faktycznymi co do ilości odpadów, a wysokością opłaty, w sytuacji, gdy mieszkańcy nieruchomości wykorzystują wodę w celach innych, niż standardowe, np. – jak w niniejszej sprawie – w ewentualnym celu podlewania warzyw i drzew owocowych. Niewątpliwie takie przypadki istnieją w praktyce, ale nie wyklucza to uprawnienia rady gminy do zastosowania kryterium ilości zużywanej wody. Takie przypadki mogą być natomiast przyczynkiem dla Ustawodawcy i uchwałodawcy gminnego do zweryfikowania, czy ustawowe kryterium ilości zużytej wody jest miarodajne i sprawiedliwe. W dalszym postępowaniu konieczne będzie zweryfikowanie, przy zastosowaniu oryginalnych dokumentów (nie kserokopii), czy rzeczywiście Skarżący złożył ww. deklarację z 8 listopada 2013 r. Jeśli tak, postępowanie powinno być umorzone, chyba że wykazane zostanie, iż ilość odpadów faktycznie powstających na nieruchomości (a nie w którymś z istniejących na nieruchomości budynków), ustalona według sumarycznie ujętego zużycia wody na tej nieruchomości, jest większa, niż wynikająca z deklaracji. Jeśli nawet Skarżący nie uiszczał deklarowanych opłat (choć ww. kserokopie dowodów KP wskazują na ich uiszczenie), aktualna stanie się kwestia egzekucji opłat wprost z deklaracji (art. 21 § 2 Ordynacji). Niedopuszczalna jest sytuacja, w której od tej samej, jednej nieruchomości, właściciel częściowo ponosi opłatę stosownie do złożonej deklaracji, a częściowo w oparciu o decyzję w przedmiocie wysokości opłaty. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c Ppsa, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. W kwestii kosztów postępowania podstawą wyroku był art. 200 w zw. z art. 205 § 1 Ppsa. Na koszt ten złożył się tylko wpis od skargi w kwocie 100 zł.