III SA/Wa 1812/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Dziełak, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński, Asesor WSA Maciej Kurasz (sprawozdawca), Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2006 r. sprawy ze skargi B.B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia 13 kwietnia 2006 r. Nr 130 Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej - "Prezes ZUS") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej K.p.a.) w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r. Nr 137, poz. 887 ze zm.) - powoływanej dalej jako u.s.u.s w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2006 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy B.B. (dalej jako "Skarżąca") umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy w łącznej kwocie 14.661,52 zł. W rozpatrywanej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych działając jako organ pierwszoinstancyjny decyzją z dnia [...]stycznia 2006 r. na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 oraz art. 32 u.s.u.s. po rozpoznaniu wniosku Skarżącej o umorzenie należności składkowych odmówił umorzenia zadłużenia z tytułu zaległych składek. W uzasadnieniu wskazał, iż nie kwestionuje trudności z jakimi boryka się zobowiązana, jednakże w kontekście obowiązujących przepisów u.s.u.s. trudna sytuacja materialna oraz brak środków na pokrycie zadłużenia wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej ZUS) nie przesądza o pozytywnym rozstrzygnięciu wniosku. Organ administracji ponadto stwierdził, iż sytuacja finansowa Skarżącej może ulec poprawie, przemawia za tym wiek skarżącej, jej doświadczenie zawodowe, prowadzona działalność gospodarcza, a także brak problemów zdrowotnych, co w ocenie ZUS umożliwi wyegzekwowanie należności w późniejszym okresie. Zobowiązana jako przyczynę powstania zaległości z tytułu składek podała malejące dochody oraz obniżenie stawek przez jej kontrahentów. W ocenie organu nie nastąpiły zatem nadzwyczajne zdarzenia, na które Skarżąca nie miałaby wpływu. Osiąganie niskich przychodów z prowadzonej działalności gospodarczej nie stanowi bowiem wystarczającej podstawy do umorzenia należności. Biorąc powyższe pod uwagę ZUS ocenił, iż Skarżąca nie udowodniła wystarczająco trudnej sytuacji majątkowej, mającej charakter stały i pogłębiający się, który przemawiałby za umorzeniem zaległości z uwagi na ubóstwo i zagrożenie egzystencji jej rodziny. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie stwierdził także istnienia innych przesłanek uprawniających do umorzenia zaległych składek określonych przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1364 ze zm.) - powoływanego dalej jako rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy B.B. podniosła, że znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, ponosi stałe koszty utrzymania w wysokości 950 zł (opłaty czynszowe, wyżywienie, środki czystości, ubrania). Wskazała też na zły stan zdrowia, który utrudnia jej znalezienie pracy. Ponadto wyjaśniła, iż przyczyną jej trudności finansowych jest upadłość firmy, z którą współpracowała i która nie dokonała rozliczenia za wykonaną przez nią pracę. Skarżąca podniosła również, iż jej syn przebywa pod specjalistyczną opieką na leczeniu w ośrodku [...], ze względu na problemy z [...]. Podkreśliła, także, iż ma 41 lat, nie posiada samochodu, nie zna dobrze języków obcych i przez drugi rok pozostaje bez pracy, do tego skończyła studia humanistyczne, co jej zdaniem nie rokuje nadziei na znalezienie zatrudnienia. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Prezes ZUS w wyniku ponownego rozpoznania sprawy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W rozwinięciu obszernego uzasadnienia powtórzył argumentację zaprezentowaną w decyzji organu pierwszej instancji oraz wskazał, iż Skarżąca jest osobą zdolną do wykonywania pracy, a z przedstawionych zaświadczeń nie wynika, iż nie może podjąć zatrudnienia. Wyjaśnił, że przedsiębiorcy samodzielnie muszą ponosić ciężar prowadzenia działalności gospodarczej i opłacać należności z tytułu składek, niezależnie od przyczyn uniemożliwiających spełnienie takiego obowiązku. Zatem trudności finansowe Skarżącej nie mogą stanowić generalnie przesłanki obligującej organ do umorzenia zaległości względem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Ponadto umorzenie należności z tytułu składek na charakter wyjątkowy, gdyż zasadą jest ich regulowanie, a nie zwalnianie płatników z tego obowiązku. Na powyższą decyzję B.B. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której ponownie podniosła okoliczności związane z jej trudną sytuacją finansową i rodzinną. W ocenie Skarżącej jej sytuacja finansowa, brak majątku i zły stan zdrowia uzasadniają umorzenie zaległości składkowych. Skarżąca podniosła, iż w 2004 r. Sąd Rejonowy w O. uznał ją za osobę niewypłacalną i orzekł o wpisaniu do Rejestru Dłużników Niewypłacalnych. Podkreśliła, jest osobą bezrobotną od 2004 r. Obecnie opiekuje się chorą matką, która przeszła trzy poważne operacje. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS podtrzymał stanowisko zaprezentowane w skarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - określanej dalej jako p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem, z uwzględnieniem stanu prawnego, który miał zastosowanie w chwili orzekania w sprawie. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) p.p.s.a., lub stwierdzenia nieważności jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w art. 247 ustawy Ordynacja podatkowa (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd zwraca również uwagę, iż stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Biorąc powyższe kryteria pod uwagę, Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie naruszeń prawa procesowego i prawa materialnego, skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, która wymagałaby wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. W ocenie Sądu rozstrzygnięcia wydane w przedmiotowej sprawie przez organy administracyjne odpowiadają prawu. Analiza akt sprawy wskazuje, iż postępowanie poprzedzające wydanie decyzji w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu składek było przeprowadzone prawidłowo, a ostateczna decyzja Prezesa ZUS oraz decyzja ją poprzedzająca zawierały wszystkie niezbędne elementy decyzji administracyjnej określone w art. 107 Kpa. W rozpoznawanej sprawie B.B. wniosła o umorzenie powstałego zadłużenia z tytułu niezapłaconych składek ubezpieczeniowych. W uzasadnieniu wniosku podniosła, że znajduje się w trudnej sytuacji finansowej i życiowej, ponosi stałe koszty utrzymania w wysokości 950 zł (opłaty czynszowe, wyżywienie, środki czystości, ubrania). Wskazała też na zły stan zdrowia, który utrudnia jej znalezienie pracy. Ponadto wyjaśniła, iż przyczyną jej trudności finansowych jest upadłość firmy, z którą współpracowała i która nie dokonała rozliczenia za wykonaną przez nią pracę. Prezes ZUS działając na podstawie przysługujących mu uprawnień odmówił umorzenia zaległych składek ubezpieczeniowych, mimo tego, iż okoliczności i dowody przedstawione przez zobowiązaną wskazywały, iż jej sytuacja materialna i życiowa, a także stan zdrowia uniemożliwiający znalezienie przez Skarżącą zatrudnienia mogły wskazywać na istnienie pozytywnej przesłanki uprawniającej do ubiegania się o zastosowanie ulgi w spłacie zaległości. Skarżąca nie zgadzając się ze stanowiskiem zawartym w zaskarżonej decyzji utrzymuje, iż jej sytuacja finansowa, zły stan zdrowia, kłopoty rodzinne w pełni uzasadniały jej wystąpienie o umorzenie zaległych składek ubezpieczeniowych wraz z odsetkami. I. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 i ust. 2 u.s.u.s, mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Według zaś regulacji zawartych w ust. 2-4 należności te mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (z zastrzeżeniem art. 28 ust. 3a u.s.u.s.), przy czym całkowita nieściągalność, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze, 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej, 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W przepisie art. 28 ust. 3b u.s.u.s określono, iż Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Stosownie do postanowień przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. wydanego na podstawie powołanej powyższej delegacji ustawowej, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W każdym z przytoczonych przepisów prawodawca stanowiąc o możliwości umorzenia należności z tytułu składek posłużył się zwrotem "może umorzyć" ("mogą być umorzone"), wskazującym na uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia zaległych należności wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Na podkreślenie zasługuje to, iż uznanie administracyjne jest konstrukcją prawną pozwalającą organowi administracji publicznej na wybór konsekwencji prawnych powstałej sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej. Inaczej mówiąc, prawem do umorzenia należności dysponuje wyłącznie organ wydający decyzję na zasadzie uznania administracyjnego. Organ zatem może, ale nie musi, umorzyć należności z tytułu składek lub odsetki za zwłokę. Uznanie to jest ograniczone kierunkowymi dyrektywami wyboru wskazanymi w wyżej przywołanych przepisach. W świetle ukształtowanej w doktrynie prawa i zaakceptowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych koncepcji interpretacyjnej przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego, zawierających w swojej treści kierunkowe dyrektywy wyboru, stwierdzenie, że w sprawie występują okoliczności odpowiadające takiej lub innej kierunkowej dyrektywie wyboru może, lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia sprawy pozytywnego dla wnioskodawcy. Podkreślenia wymaga, że uznanie administracyjne nie wyraża się w swobodzie oceny okoliczności, ale w możliwości negatywnego dla strony postępowania rozstrzygnięcia nawet przy ustaleniu, iż występują przewidziane w przepisach prawa przesłanki do umorzenia należności. Organ wydający decyzję, po przeanalizowaniu przedłożonych przez Skarżącą dowodów dotyczących jej problemów finansowych oraz zdrowotnych ze względu na uznaniowy charakter decyzji przyznających ulgi w spłacie zaległych składek ubezpieczeniowych nie umorzył Skarżącej zadłużenia wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Uzasadnienie powyższego stanowiska organu w ocenie Sadu nie miało cech dowolności. Stanowisko w tym przedmiocie zostało przedstawione w obszernym uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Na podkreślenie zasługuje także to, iż wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia zostało poprzedzone postępowaniem zgodnym z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego. Jak już uprzednio wskazano przyczyną uchylenia decyzji uznaniowej nie może być niezadowolenie Skarżącej z zawartego w niej rozstrzygnięcia, nawet jeśli w jej odczuciu sytuacja finansowa i życiowa uzasadnia umorzenie przedmiotowej należności. Podkreślić należy także, iż o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co oznacza, że Sąd administracyjny w przypadku braku naruszeń prawa proceduralnego nie posiada uprawnień do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji. Należy wskazać, że zgodnie z przepisami ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, a rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia należności należy wyłącznie do organu i Sąd nie posiada uprawnienia, aby przez wzgląd na dokonaną ocenę sytuacji majątkowej skarżącego nakazać organowi wydanie korzystnego dla strony postępowania rozstrzygnięcia. Na marginesie można wskazać, że przedmiotowe orzeczenie nie pozbawia zobowiązanej uprawnienia do wystąpienia z wnioskiem do Prezesa ZUS o rozłożenie spłaty zaległości na dogodne raty, lub złożenia ponownego wniosku o umorzenie odsetek w części lub w całości, lub też wniosku o umorzenie całości należności z tytułu nieuiszczonych składek na ubezpieczenia społeczne. Mając na względzie powyższą ocenę zaskarżonej decyzji, Sąd na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.