III SA/Wa 1935/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Kleiber, Sędziowie sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek,, sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (sprawozdawca), Protokolant Anna Kurdej, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2006 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...], 2) stwierdza, że decyzje, o których mowa w punkcie pierwszym nie podlegają wykonaniu w całości. P.B. wnioskiem z 15 lutego 2006r. wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) Oddział w C. o umorzenie całkowite lub częściowe i rozłożenie na raty pozostałej części należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W uzasadnieniu oświadczyła, iż nie jest w stanie pokrywać wszelkich kosztów wynikających z prowadzonej działalności gospodarczej w tym w wyznaczonym terminie spłacać zaległości z tytułu składek, ze względu na bardzo trudną sytuację finansowa na rynku wśród małych firm oraz wysokich kosztów prowadzonej działalności. Nadmieniła, że chciałaby prowadzić dalej działalność gospodarczą, która stanowi jej jedyne źródło utrzymania, a pozytywne rozpatrzenie wniosku może to umożliwić. Prezes ZUS decyzją z [...] kwietnia 2006r., wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 2 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137 poz. 887 ze zm., zwaną dalej: u.s.u.s.), odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od grudnia 2000r. do listopada 2005r., w łącznej wysokości 12.800,41 zł. W uzasadnieniu po wskazaniu treści art. 28 ust. 3 i ust. 3a u.s.u.s. wyjaśnił, że strona nie spełniła żadnej z przesłanek wymienionych w ust. 2, ust. 3a tego przepisu. Podniósł też, że na ww. należności składają się również składki finansowane w części przez ubezpieczonych nie będących płatnikami, które nie podlegają ulgom (art. 30 u.s.u.s.), zatem brak jest podstaw do umorzenie składek. Strona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 21 kwietnia 2006r. wniosła o całkowite lub częściowe umorzenie zobowiązania, bądź rozłożenie pozostałej części na 36 rat miesięcznych. Powtórzyła, iż działalność nie przynosi przychodów, pozwalających na pokrycie wszystkich kosztów związanych z jej prowadzeniem. Nie ma też majątku, który można by zbyć, a wszczęcie przez ZUS egzekucji doprowadzi do upadłości jej firmę oraz spowoduje utratę jedynego źródła utrzymania. Podniosła też, iż nie jest w stanie ze względu na wysoki poziom bezrobocia podjąć dodatkowej pracy, z której mogłaby osiągnąć jeszcze jakiś dochód. Prezes ZUS decyzją z [...] maja 2006r., wydaną na podstawie art. 83 ust. 4 u.s.u.s., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż z dokumentów dostarczonych przez stronę wynika, że dochody czteroosobowej rodziny wynoszą 1.100 zł, natomiast łączne wydatki wynoszą 810 zł. Strona prowadzi nadal działalność gospodarczą. Stwierdził też, że wśród zaległości znajdują się również należności w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących jednocześnie podatnikami składek. W tym stanie rzeczy uznał, że powtórna analiza sprawy potwierdza, że brak jest podstaw do umorzenia ww. należności. Nie zaszła przesłanka z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. - całkowita nieściągalność. Brak jest ponadto nowych okoliczności przemawiających za umorzeniem zadłużenia tej części, w której dotyczą osoby ubezpieczonej - art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Wnioskodawczyni nie wykazała swojego ważnego interesu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona wniosła o uchylenie decyzji organu drugiej instancji. Stwierdziła, że występując do ZUS przedstawiła swoją sytuację materialną i swojej rodziny zamieszkującej z nią we wspólnym gospodarstwie domowym. Podniosła, iż nie posiada żadnego majątku, a dochody czteroosobowej rodziny wynoszące 1100 zł, nie wystarczają nawet na konieczne utrzymanie czterech osób i pokrycie ww. zaległości. Zarzuciła organowi, iż ocena sytuacji przyjęta w decyzji nie ma odzwierciedlenia w odniesieniu do zasad współżycia społecznego. Podniosła, że do spłaty zadłużenia, gdyby wziąć pod uwagę wszystkie dochody członków rodziny, doszłoby już po roku, ale wówczas rodzina zostałaby doprowadzona do śmierci głodowej. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił także, iż strona posiada dochody z tytułu umowy o pracę w wysokości 900 zł. brutto miesięcznie. W piśmie procesowym z dnia 17 maja 2006r. strona podtrzymała skargę i zarzuciła, iż uzasadnienie odpowiedzi na skargę jest ogólnikowe i schematyczne. Wskazała, iż przedstawiła sytuację obrazującą jej trudną sytuację finansową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 P.p.s.a.). Sąd - zgodnie z art. 135 P.p.s.a. - ma obowiązek zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi natomiast, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, dokonując oceny zaskarżonej decyzji w tym zakresie stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione. Przepis art. 180 § 1 K.p.a. stanowi, iż w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się między innymi sprawy wynikające z przepisów o ubezpieczeniach społecznych (art. 180 § 2 K.p.a.). Zgodnie z art. 1 pkt 1 K.p.a. przepisy tej ustawy normują postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Organami administracji publicznej, jak stanowi art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. są ministrowie, centralne organy administracji rządowej, wojewodowie, działające w ich lub własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej, niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2 K.p.a. (powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej). W związku z tym należy stwierdzić, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych, na mocy art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 66 ust. 3, art. 68 ust. 1 u.s.u.s., zakresie swojej działalności jest organem administracyjnym. Takim organem jest również Prezesa ZUS (art. 72, art. 73, art. 83 ust. 4 u.s.u.s.). W pierwszej instancji, jak wynika z akt administracyjnych, decyzję w zakresie umorzenia należności z tytułu składek wydał Prezes ZUS, mimo iż w świetle porównania dyspozycji przepisów art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. z art. 83 ust. 1 pkt 3 pkt 4 u.s.u.s. można stwierdzić jednoznacznie, że uprawnienie do rozstrzygania tego typu spraw w pierwszej instancji, przysługiwało Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych. Tym samym należy stwierdzić, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana przez organ niewłaściwy. Doszło zatem do naruszenia przepisów o właściwości, a w szczególności art. art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s., jak również art. 19 Kp.a. Ostatni z przywołanych wyżej przepisów stanowi, że organ administracji publicznej, a takim jest Prezes ZUS, który orzekał zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, choć nie miał do tego prawa, powinien z urzędu zbadać swoją właściwość rzeczową i miejscową. Skoro tego nie uczynił i wkroczył w kompetencje organu właściwego do rozstrzygania sprawy w pierwszej instancji, czyli w kompetencje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jego pierwszoinstancjną decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego na mocy art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., natomiast decyzja wydana w drugiej instancji podlegała wyeliminowaniu z powodu rażącego naruszenia art. 19 i art. 20 K.p.a., na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. Decyzja wydana przez właściwy organ w drugiej instancji sankcjonowała bowiem decyzję w sposób oczywisty dotkniętą wadą nieważności. Prezes ZUS, badając sprawę raz jeszcze, na podstawie złożonego przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, powinien z urzędu (bo strona tego argumentu nie podnosiła) oraz na mocy przepisów art. 19 i art. 20 K.p.a. stwierdzić nieważność własnej decyzji z [...] kwietnia 2006r. Skoro utrzymał ją w mocy, rażąco naruszył prawo - ww. przepisy o badaniu swej właściwości z urzędu. Sąd zwraca ponadto uwagę, iż poglądy analogiczne do wyżej przedstawionego były w tym zakresie były prezentowane już wcześniej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z 25 lipca 1986r., II SA 1829/85 - ONSA 1986/2/43). Sąd zaznacza ponadto, że stwierdzenie nieważności decyzji niemożliwym czyni wypowiedzenie się przez skład orzekający, co do zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Niemniej jednak, Sąd - kierując się treścią art. 141 § 4 P.p.s.a., który stanowi, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organy administracji, uzasadnienie wyroku powinno także zawierać wskazania co do dalszego postępowania - zwraca uwagę na konieczność przestrzegania przez organy administracji publicznej zasad prowadzenia postępowania, wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Zasady te wymagają nie tylko dokonania kontroli postępowania pierwszej instancji i ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez skarżącą okoliczności i zarzutów dotyczących istoty sprawy, ale także obligują organ odwoławczy do przedstawienia stanu faktycznego sprawy w treści uzasadnienia oraz całościowej merytorycznej oceny zebranego materiału dowodowego (w razie potrzeby jego uzupełnienia) i ponownego rozstrzygnięcia sprawy w sposób przewidziany w art. 138 § 1 K.p.a. Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję powinno być zawarte w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz realizującym zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a., a uchybienia w tym zakresie - zależnie od ich stopnia - mogą skutkować nawet uchyleniem decyzji obarczonej taką wadą, zwłaszcza, gdy decyzja ma charakter uznaniowy, a z taką mamy do czynienia w sprawie. Przed wydaniem decyzji organy rentowe (ZUS, Prezes ZUS) powinny także, respektując postanowienia zawarte w art. 10 § 1 K.p.a., umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, realizując również w ten sposób jej prawo do czynnego udziału w postępowaniu i dając tym samym możliwość zajęcia końcowego stanowiska w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny oraz działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. (zaskarżona decyzja) oraz art. 156 § 1 pkt 1 (decyzja organu pierwszej instancji), orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 P.p.s.a Sąd orzekł, że decyzje, których nieważność stwierdzono nie podlegają wykonaniu w całości.