III SA/Wa 1959/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Pinkowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Chustecka, Asesor WSA Sylwester Golec, Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2005 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie rozłożenia na raty nienależnie pobranego świadczenia 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty G. z dnia [...] maja 2005 r. o numerze [...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości, 3) zasądza od Wojewody M. na rzecz skarżącego kwotę 235,20 zł (dwieście trzydzieści pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. , Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2005 roku o nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2005 roku o nr [...], na mocy której Starosta G. uwzględnił wniosek S. B., zwanego dalej Skarżącym i rozłożył na 42 raty zwrot nienależnie pobranego zasiłku przedemerytalnego w kwocie 20.959,30 zł. W omawianej sprawie stwierdzono, czego zresztą Skarżący nie kwestionuje, iż mimo, że pobierał od dnia 1 lipca 1997 roku rentę z tytułu niezdolności do pracy, z dniem 17 lipca 1997 roku zarejestrował się w Rejonowym Urzędzie Pracy w G. jako osoba bezrobotna i, począwszy od dnia 18 lipca 1997 roku, pobierał także zasiłek przedemerytalny. Starosta G., decyzją z dnia [...] lipca 2004 roku, wydaną za zgodą Skarżącego, orzekł o uchyleniu właściwej decyzji Kierownika Rejonowego Urzędu Pracy w G., a decyzją z dnia [...] września 2004 roku orzekł o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku przedemerytalnego w kwocie 20.959,30 zł. Skarżący wnioskiem z dnia 22 marca 2005 roku wystąpił o rozłożenie spłaty nienależnie pobranego świadczenia na raty, wpłacając jednocześnie kwotę 200 zł tytułem spłaty zadłużenia. Skarżący podniósł jednocześnie, że pobiera emeryturę w wysokości 988 zł, która z trudem starcza mu na utrzymanie oraz wykup koniecznych leków. Jednocześnie zadeklarował gotowość dokonywania spłaty zadłużenia w ratach w wysokości 100 zł miesięcznie. Decyzją z dnia [...] maja 2005 roku o nr [...] Starosta G. uwzględnił wniosek Skarżącego i rozłożył na 42 raty zwrot nienależnie pobranego zasiłku przedemerytalnego w kwocie 20.959,30 zł. W uzasadnieniu organ I instancji podkreślił, że możliwości płatnicze Skarżącego pozwalają mu na spłatę zadłużenia w kwotach po 500 zł miesięcznie. W odwołaniu Skarżący wskazał, że otrzymuje świadczenie emerytalne w wysokości 988 zł miesięcznie. Z tytułu opłat za wodę, energię elektryczną i gaz wydaje ok. 140 zł miesięcznie, na zakup leków ok. 150 zł miesięcznie, a na telefon ok. 50 zł. Nadto, wraz z żoną, spłaca kredyt zaciągnięty na remont domu. Jednocześnie jest obowiązany do spłaty grzywny orzeczonej wyrokiem Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] stycznia 2005 roku o sygn. [...] w kwocie 100 zł miesięcznie. Jednocześnie Skarżący wniósł o zmianę decyzji przez ustalenie rat w wysokości 200 zł miesięcznie i zadeklarował gotowość spłaty nienależnie pobranego świadczenia. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 roku o nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty G. W uzasadnieniu organ II instancji podkreślił, że analiza zgromadzonych dokumentów oraz treść złożonego odwołania nie dała podstaw prawnych do zmiany decyzji. Zdaniem Wojewody [...] decyzja Starosty G. była słuszna, gdyż - jak wynika z danych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. - Skarżący utrzymuje się z emerytury w wysokości 988,42 zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. B. wniósł o uchylenie decyzji Wojewody [...] Podkreślił, że chce spłacić powstałe zadłużenie, jednakże nie jest w stanie płacić raty w wysokości 500 zł miesięcznie. Wskazał, że wysokość raty powinna być dostosowana do jego dochodów. Jednocześnie pokreślił, że Wojewoda [...] oparł się jedynie na informacji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G., nie odnosząc się do przedłożonych przez niego dokumentów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, przytaczając co do zasady argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm., dalej ppsa), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 §1 pkt 1 ppsa, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania. Oceniając zaskarżoną decyzję w tym zakresie należy stwierdzić, że nie odpowiada ona prawu. Art. 30 ust. 4 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 roku o świadczeniach przedemerytalnych (Dz.U. nr 120, poz.1252) stanowi, że powiatowe urzędy pracy są obowiązane do dochodzenia zwrotu nienależnie pobranych zasiłków przedemerytalnych i świadczeń przedemerytalnych za okres przypadający przed dniem przejęcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznawania i wypłaty świadczeń przedemerytalnych. Art. 30 ust. 1 tej ustawy o świadczeniach przedemerytalnych określa natomiast, iż do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie stosuje się przepisy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Przez sprawy wszczęte i niezakończone rozumie się również wnioski o ustalenie prawa do świadczenia przedemerytalnego złożone przed dniem przejęcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznawania i wypłaty świadczeń przedemerytalnych i podlegające rozpatrzeniu już po dniu ich przejęcia przez ZUS. W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 roku o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.j. Dz.U. Z 2003 roku, nr 58, poz. 514, ze zm.) osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, obowiązana była do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Art. 28 ust. 6 tej ustawy stanowił z kolei, że starosta może w szczególnie uzasadnionych przypadkach odroczyć, rozłożyć na raty lub, po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia, umorzyć całość lub część nienależnie pobranego świadczenia. Zgodnie z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 stycznia 2001 roku w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa (Dz.U. nr 6, poz. 54 ze zm.) w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi kierownicy państwowych jednostek budżetowych lub dysponenci części budżetowych, na wniosek dłużnika, mogą odroczyć termin spłaty całości lub części należności albo rozłożyć płatność całości lub części należności na raty, biorąc pod uwagę możliwości płatnicze dłużnika oraz uzasadniony interes Skarbu Państwa. Jak wskazano powyżej zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ppsa, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Sąd natomiast nie jest uprawniony ani do oceny zaskarżonych decyzji z punktu widzenia ich słuszności, celowości czy też przestrzegania zasad współżycia społecznego. Sąd nie jest też uprawniony do zastępowania organów administracji państwowej w ich kompetencjach przez wydawanie zamiast tych organów decyzji, chyba że przepis prawa stanowi inaczej. Użyte w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 stycznia 2001 roku w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa słowo "mogą" wskazuje, że decyzja w tym zakresie ma charakter uznaniowy, a to znaczy, że organ administracyjny przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięć. O tym, czy należność powinna być umorzona albo rozłożona na raty, nie rozstrzyga Sąd, lecz organ administracji, który, biorąc pod uwagę takie przesłanki jak możliwości płatnicze dłużnika oraz uzasadniony interes Skarbu Państwa, może, ale nie musi umorzyć te należności. Co prawda, jak wynika z samego tytułu rozporządzenia, jego przepisy stosuje się do umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa, to jednak zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, uprawnione jest posiłkowanie się orzecznictwem ukształtowanym na gruncie właśnie tej ustawy w zakresie umarzania i rozkładania na raty spłaty zaległości podatkowych. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem, wydanie decyzji w oparciu uznanie administracyjne nie zwalnia Sądu z obowiązku oceny, czy spełnione zostały przesłanki określone prawem. Jak trafnie wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z 8 listopada 1996 roku w/s III RN 24/96, uprawnienie organu administracji do wydania decyzji uznaniowej nie zwalnia go z obowiązku zbadania, czy zachodzą w rozpatrywanej sprawie przewidziane ustawą okoliczności uzasadniające umorzenie zaległości podatkowych w całości lub w części. Zaniechanie wyjaśnienia tych istotnych okoliczności powoduje, że decyzja w tym przedmiocie jest dowolnym rozstrzygnięciem, naruszającym art. 7 KPA, a nadto wymyka się spod kontroli sądowej. Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2003 roku w/s III SA 3118/01 (POP 2004/4/77) wskazał, iż uznanie administracyjne nie oznacza swobody decyzji dla organu administracji i ograniczone jest dyrektywami jej wyboru. Opierając się o pogląd wyrażony w tym wyroku można stwierdzić, że obydwa pojęcia tj. i możliwości płatnicze dłużnika, i uzasadniony interes Skarbu Państwa są nieostre, co wymaga ich szczególnie wnikliwej oceny w świetle okoliczności konkretnej sprawy. Ocena ta musi być dokonana w oparciu o obiektywne kryteria, zgodnie z powszechnie akceptowaną hierarchią wartości. Konieczne jest, aby znalazła ona należyte odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Prawidłowe i zgodne z wymogami określonymi w art. 107 § 3 KPA uzasadnienie jest szczególnie ważne przy decyzjach wydawanych w oparciu o uznanie administracyjne, a zwłaszcza przy decyzjach negatywnych dla obywatela. W takich sytuacjach uzasadnienie powinno szczegółowo wskazywać przyczyny, dla których organ nie zastosował instytucji umorzenia lub rozłożenia na raty zaległej należności. Organ powinien rozważyć szczegółowo kwestie istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji oraz ewentualnie okoliczności uzasadniające zakres ich zastosowania. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia jej właściwą kontrolę ze strony sądu. Z kolei w wyroku z dnia 24 kwietnia 2001 roku w/s I SA/Ka 481/00 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uwzględnienie wniosku o rozłożenie zapłaty podatku czy zaległości podatkowej na raty co do zasady oczywiście nie stwarza po stronie organu obowiązku rozłożenia podatku (zaległości) na taką liczbę rat, jaką proponuje podatnik. W każdym jednak razie organ powinien przeprowadzić dokładną analizę stanu materialnego podatnika w celu rozłożenia zapłaty podatku (zaległości podatkowej) na taką liczbę rat, która byłaby możliwa do zapłaty w aktualnej sytuacji finansowej podatnika. W wyroku zaś z dnia 12 kwietnia 2001 roku w/s III SA 202/00 NSA podkreślił, iż raty zapłaty zaległości podatkowej powinny być dostosowane do możliwości finansowych wnioskodawców. W przeciwnym razie zastosowana ulga będzie ulgą pozorną, a nie rzeczywistą, gdyż ustalone raty od samego początku będą niemożliwe do zapłacenia przez wnioskodawców. Poglądy te zdaniem Sadu zachowują aktualność na gruncie badanej sprawy. Tymczasem w sprawie tej organy obu instancji ograniczyły się jedynie do stwierdzenia, że sytuacja majątkowa Skarżącego, w szczególności otrzymywane przez niego świadczenie emerytalne w wysokości 988 zł, pozwala mu na spłatę rat w wysokości 500 zł miesięcznie i nie odniosły się ani do twierdzeń Skarżącego o ponoszonych przez niego innych wydatkach, w szczególności na leki i leczenie, ani też - poza przytoczonymi ogólnikami - nie podjęły próby bliższego określenia sytuacji Skarżącego, a zwłaszcza ustalenia, jakimi dochodami jego rodzina dysponuje. Tym samym organy nie wyjaśniły relacji wielkości istniejących po stronie Skarżącego zaległości i środków, którymi on dysponuje. Braki w ustaleniach faktycznych dokonanych przez organy obu instancji są zatem istotne, co uzasadnia tezę o naruszeniu w toku postępowania podstawowych zasad postępowania podatkowego wyrażonych w art. 8, art. 75 i art. 77 KPA, tj. zasady zaufania do organów Państwa i zasady swobodnej oceny dowodów. Jak wskazano wyżej kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury, zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych. Sąd stwierdził, że w toku tego postępowania nie wyjaśniono w sposób należyty stanu faktycznego, a właściwe w sprawie organy pominęły spoczywający na nich obowiązek rozważenia ustawowych przesłanek obu decyzji, tj. możliwości płatniczych dłużnika oraz uzasadnionego interesu Skarbu Państwa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - w oparciu o przepisy art. 145 §1 lit. c, art. 152 i art. 200 ppsa - orzekł jak w sentencji wyroku.