III SA/Wa 1969/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Waldemar Śledzik, Sędziowie sędzia WSA Jacek Kaute (sprawozdawca), sędzia WSA Jarosław Trelka, Protokolant referent Michał Strzałkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratury Rejonowej w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stwierdza nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości zamieszkałej, stanowiącej załącznik nr 1 do ww. uchwały – w części dotyczącej rubryki oznaczonej symbolem "F" o nazwie "Deklaracja o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi" – w zakresie, w jakim zawiera ona pouczenie o odpowiedzialności z art. 56 ustawy Kodeks karny skarbowy. Pismem z dnia 25 czerwca 2018 r. Prokurator Rejonowy w P. złożył skargę na uchwałę Rady Gminy R. z dnia 30 czerwca 2015 r. nr X/99/15 w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości zamieszkałej (Dz. Urz. Woj. [...] z 27.07.2015 r., poz. 6609). W skardze zarzucono istotne naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm. - dalej: "u.s.g."), oraz art. 6n ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm.), polegające na zawarciu w załączniku nr 1 w rubryce F pouczenia o odpowiedzialności z art. 56 ustawy z dnia 10 września 1999 r. kodeks karny skarbowy (dalej zwany "k.k.s.") w sytuacji, gdy rada gminy nie posiada kompetencji, aby odbierać dane pod takim rygorem w celu obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zdaniem Prokuratura Rejonowego w P. powyższe pouczenie zostało uchwalone z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 6n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Skarżący wskazał, że wyliczenie w ww. przepisie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały jest wyczerpujące. Przepis ten nie stwarza możliwości wprowadzenia do deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi pouczenia o odpowiedzialności karnej skarbowej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym. Wobec powyższego Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej zawarcia w załączniku wskazanego pouczenia. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy R. poinformowała, że na sesji w dniu 30 lipca 2018 r. podjęła uchwałę nr LV/515/2018 w sprawie zmiany zaskarżonej uchwały uwzględniając argumenty podniesione przez Skarżącego i uchyliła kwestionowaną treść rubryki F załącznika nr 1 do uchwały. W efekcie Rada Gminy R. wniosła o umorzenie postępowania na podstawie art. 54 § 2 i art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej zwana "p.p.s.a.". Na rozprawie w dn. 13 marca 2019 r. działający w imieniu strony skarżącej prokurator oświadczył, że podtrzymuje swój wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części, albowiem wywołuje on skutek prawny ex tunc, oświadczył również, że wnosi o stwierdzenie nieważności w zakresie, w jakim uchwała zawiera pouczenie o odpowiedzialności z art. 56 k.k.s. – wniosek nie dotyczy również oświadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 i Dz. U. z 2019, poz. 125 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, gdzie kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Tytułem wstępu należy zauważyć, że skarga na uchwałę Rady Gminy R. z dnia 30 czerwca 2015 r. nr X/99/15 w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości zamieszkałej została wniesiona przez prokuratora w dniu 17 lipca 2018 r. W sprawie nie ma wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, co jest istotne, gdyż prawo prokuratora do wniesienia skargi na akt prawa miejscowego nie jest ograniczone żadnym terminem. Zgodnie bowiem z art. 53 § 3 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 maja 2017 r.) w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) prokurator może wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi, przy czym – co istotne w niniejszej sprawie – termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Akty prawa miejscowego stanowią, stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły Zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Podstawę wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 6n ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2013, poz. 1399 ze zm.) – zwana dalej "ustawa utrzymaniu o czystości". Zgodnie z tym przepisem (art. 6n ust. 1) Rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ułatwienia składania deklaracji, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego: 1) wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, z uwzględnieniem art. 6m ust. 1a i 1b, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego; uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji; 2) warunki i tryb składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności: a) ich format elektroniczny oraz układ informacji i powiązań między nimi zgodnie z przepisami o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, b) sposób ich przesyłania za pomocą środków komunikacji elektronicznej, c) rodzaje podpisu elektronicznego, którym powinny być opatrzone. Jednocześnie stosownie do ust. 2 Rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zaskarżona uchwała Rady Gminy R. z dnia 30 czerwca 2015 r. nr X/99/15 w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości zamieszkałej w załączniku nr 1 pt. "DEKLARACJA O WYSOKOŚCI OPŁATY ZA GOSPODAROWANIE ODPADAMI KOMUNALNYMI" w części dotyczącej rubryki oznaczonej symbolem F zawiera następujące pouczenie "Podanie nieprawdy lub zatajenie prawdy lub niedopełnienie obowiązku zawiadomienia o zmianie danych grozi odpowiedzialnością zgodnie z art. 56 ustawy z dnia 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy (tekst jednolity: Dz. U. z 2013, poz. 186 z późn. zm.)". W ocenie Sądu zawarte w art. 6n ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości upoważnienie nie obejmowało zamieszczenia w deklaracji pouczenia o odpowiedzialności na podstawie kodeksu karnego skarbowego. Zakres upoważnienia zawartego w tym przepisie został wyraźnie określony przez wyczerpujące wyliczenie zagadnień przekazanych do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji (wśród których nie było pouczenia o odpowiedzialności na podstawie kodeksu karnego skarbowego) i niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładania ustawowego upoważnienia (zob. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt II FSK 2419/15 oraz wyrok NSA z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3302/15). Zważywszy, że brak było podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do wydania przez Radę Gminy R. aktu prawa miejscowego w zaskarżonym zakresie w oparciu o art. 6n ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości, Sąd uznał, że uchwała narusza art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 6n ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości. Mając na uwadze to, że art. 147 § 1 p.p.s.a. uzależnia możliwość stwierdzenia nieważności w całości lub w części uchwały lub aktu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, od tego, że przepis szczególny nie wyłącza takiej możliwości, niezbędne jest odniesienie się do zasadności zastosowania art. 91 ust. 1 oraz 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.). Zgodnie z art. 91 ust.1 tej ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednak w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W tym zakresie Sąd orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela i przyjmuje jako swoje stanowisko wyrażone w ww. wyroku NSA, sygn. akt II FSK 3302/15, zgodnie z którym stanowienie prawa miejscowego bez upoważnienia ustawowego lub z przekroczeniem granic tego upoważnienia jest istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Należy przy tym podkreślić, że w przywołanym przepisie ustawodawca nie posługuje się kryterium "rażącego" naruszenia prawa lecz "istotnego" naruszenia prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych, zarówno sprzed reformy jak i w tym najnowszym, do takich "istotnych" naruszeń prawa, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających upoważnienie do podejmowania uchwał (zob. np.: wyrok NSA z dnia 10 lipca 1992 r., sygn. akt SA/Wr 660/92, a także wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt II FSK 2419/15). W związku z faktem, że na sesji w dniu 30 lipca 2018 r. została podjęła uchwała nr LV/515/2018 uchylająca kwestionowaną treść rubryki F załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, stwierdzić należy, że przedmiotem postępowania było stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części (tj. dotyczącej rubryki oznaczonej symbolem F zawierającej pouczenie o odpowiedzialności na podstawie na podstawie kodeksu karnego skarbowego). Tym samym do czasu uchylenia przedmiotowego zapisu obowiązywał on przez pewien czas i rodził skutki prawne. W uchwale z dnia 14 września 1994r., sygn. akt W 5/94, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie". Skuteczne uchylenie kwestionowanej treści, wskazaną uchwałą nr LV/515/2018 wywołało jedynie skutek na przyszłość (ex nunc) i przerwało działanie skutków zaskarżonej uchwały w tej części jedynie od daty wejścia w życie uchwały zmieniającej. W przypadku, gdy zaskarżona uchwała mogła wywołać skutki prawne, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. W takim przypadku zachodzi konieczność oceny legalności zaskarżonego aktu. Sama zmiana zaskarżonej do Sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez Sąd wyroku. W razie ustalenia, że zaskarżony akt został wydany z istotnym naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi polega na stwierdzeniu nieważności tego aktu. Wyrok stwierdzający nieważność uchwały lub aktu wywiera zaś skutek prawny z mocą od dnia podjęcia uchwały, tj. ex tunc (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 sierpnia 2015 r., sygn. akt I SA/Kr 1080/15). Wobec powyższego Sąd stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonej części na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.