III SA/Wa 1979/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, Sędziowie Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek (spr.), Asesor WSA Alojzy Skrodzki, Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi S.B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Oddział w O. z dnia [...] maja 2005 r. nr [...], znak sprawy: [...] w przedmiocie odmowy rozpatrzenia odwołania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) określa, że decyzja, której nieważność stwierdzono nie może być wykonana w całości. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2005 r., wydaną na podstawie art. 83 ust. l pkt 3, oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) - powoływaną dalej jako u.s.u.s., w związku z art. 134 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił rozpatrzenia odwołania wniesionego przez S. B. od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2005 r. odmawiającej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Pismem z dnia[...] grudnia 2004 r. S.B. wniósł o umorzenie wyżej wymienionych należności, z uwagi na bardzo trudną sytuacją materialną oraz chorobę żony. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., odmówił umorzenia wskazując, iż w rozpoznawanej sprawie nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 28 ust. 2 u.s.u.s., tj. całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Pismem z dnia [...] kwietnia 2005 r. S. B. odwołał się od powyższej decyzji wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał, iż z uwagi na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie spłacić należności. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił rozpatrzenia odwołania wskazując, iż decyzja z dnia [...] kwietnia 2005 r. została doręczona skarżącemu w dniu [...] kwietnia 2005 r. Skarżący został pouczony, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy należy złożyć w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. Skarżący wniósł odwołanie w dniu [...] kwietnia 2005 r., a więc po upływie terminu do dokonania tej czynności. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący ponownie, opisał przyczyny powstania zaległości, trudną sytuację materialną swojej rodziny oraz problemy zdrowotne żony. Wniósł o umorzenie zaległości lub uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odpowiadając na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane. Na wstępie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej zwane u.p.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 u.p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § l pkt l lit. a - c u.p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § l pkt 2 u p.p.s.a.). Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § l u.p.p.s.a., który stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowo administracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu dającym podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Nieważność decyzji może mieć miejsce wyłącznie w przypadkach ściśle określonych w przepisach, tj. w art. 156 § l pkt 1-6 oraz art. 156 § l pkt 7 K.p.a., jeżeli zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z wadą w postaci naruszenia właściwości, ujętą przez ustawodawcę na pierwszym miejscu w katalogu wad kwalifikowanych, mieszczących się w art. 156 § l K.p.a. Usytuowanie naruszenia właściwości, na czele enumeratywnego katalogu, jednoznacznie wskazuje na powagę tego uchybienia. Prowadząc postępowanie administracyjne organy są zobowiązane do przestrzegania z urzędu przepisów dotyczących ich właściwości. Kwestie właściwości rzeczowej i miejscowej regulują przepisy art. 19 i nast. K.p.a., instancyjnej zaś - art. 127 K.p.a. Niezachowanie przez organ wymagań określonych tymi przepisami stanowi naruszenie przepisów o właściwości, prowadzące w konsekwencji do wady decyzji powodującej jej nieważność. Organem uprawnionym do rozstrzygania spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Jego kompetencje w tym zakresie wynikają z art. 83 ust. l pkt. 3 u.s.u.s., w którym zakreślono prawo Zakładu do wydawania decyzji w zakresie ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Z kolei w art. 32 powołanej ustawy, ustawodawca nakazał stosować przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne do składek na ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Tak jak nie ma wątpliwości, co do właściwości Zakładu w pierwszej instancji, tak w zakresie rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji - zdaniem Sądu - doszło do naruszenia przepisów regulujących kompetencje organów. Istotnym na gruncie tego problemu jest art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji stanowił, iż od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie nie przysługuje. Nie oznacza to jednak, że strona pozbawiona była prawa do rozpatrzenia jej sprawy przez drugą instancję. Zdaniem Sądu, ówcześnie obowiązujący art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyłączał w odniesieniu do decyzji w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jedynie możliwość ich zaskarżenia do sądu powszechnego. Nie wskazywał natomiast jaki środek zaskarżenia był właściwy dla tych decyzji. Podnieść w tym miejscu wypada, że zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Tak więc do postępowania przed Zakładem stosuje się przepisy K.p.a., w szczególności jego art. 15, który stanowi, iż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. W związku z tym, skoro ustawodawca nie wyeliminował w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych odwołania z art. 127 K.p.a. oraz z uwagi na to, że nakazał w sprawach uregulowanych w tej ustawie stosować przepisy procedury administracyjnej, przyjąć należy, iż od decyzji Zakładu wydanej w pierwszej instancji przysługuje środek zaskarżenia w postaci odwołania. Wobec powyższego, w sprawie winien mieć zastosowanie art. 127 § l K.p.a., który stanowi, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Konsekwentnie przyjąć dalej należy, że odwołanie przysługuje do organu administracji publicznej wyższego stopnia, co wynika z § 2 omawianego artykułu. Mając na względzie przedstawiony stan prawny stwierdzić należy, że w myśl art. 66 ust. 2 u.s.u.s., nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast w świetle art. 17 K.p.a. organami wyższego stopnia - uprawnionymi do rozpatrywania odwołań - w rozumieniu K.p.a., w stosunku do organów administracji publicznej (art. 66 ust. 4 u.s.u.s.) są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie. Organem nadrzędnym jest organ sprawujący nadzór nad działalnością danego organu. Wobec tego, nie ulega wątpliwości, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, był minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Powyższe stanowisko znajduje oparcie w licznych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (m.in. w wyroku z 10 czerwca 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 2446/04, w wyroku z 29 sierpnia 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 1478/04, w wyroku z 30 sierpnia 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 2441/04, w wyroku z 23 września 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 2369/04), a także potwierdzone zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie (m.in. w wyroku z 20 lipca 2005 r. sygn. akt II GSK 110/05). Zauważyć również należy, iż ustawą z dnia 1 ipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 150 poz. 1248) wprowadzono zmiany w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Nowa regulacja przewiduje, iż od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stronie przysługuje prawo wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego W tej sytuacji, oceny czy Skarżący uchybił terminowi do złożenia odwołania dokona właściwy w sprawie organ odwoławczy, określony z uwzględnieniem zmian wprowadzonych tą ustawą. Sąd zauważa, iż w rozpatrywanej sprawie, Prezes Zakładu nie będąc organem odwoławczym w rozumieniu art. 134 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., odmawiając rozpatrzenia odwołania z dnia [...].04.2005 r. z powodu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, naruszył wskazane wyżej przepisy określające właściwość organu odwoławczego w sprawach z zakresu umarzania należności z tytułu składek. Stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości powoduje, iż Sąd nie wypowiada się co do zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Sąd zauważa, iż decyzja Zakładu wydana w pierwszej instancji zawiera błędne pouczenie o środkach zaskarżenia, wskazując na właściwość Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W wyżej wymienionej decyzji Skarżącego pouczono o możliwości wniesienia - w trybie art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Aczkolwiek Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości, a zatem w sprawie brak jest stanowiska właściwego organu odwoławczego, którego merytoryczna zasadność podlegałaby ocenie Sądu, to uzasadnionym jest wskazanie na art. 112 k.p.a., pominięty przy wydaniu decyzji stwierdzającej uchybienie przez Skarżącego terminowi do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zgodnie z którym, błędne pouczenie w decyzji o prawie odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1pkt 2 u.p.p.s.a. Brak możliwości wykonania unieważnionej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152 u.p.p.s.a.