III SA/Wa 1981/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko, Sędziowie Asesor WSA Alojzy Skrodzki (spr.), Asesor WSA Dariusz Turek, Protokolant Urszula Hoduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2006 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. Pismem z dnia 28 grudnia 2005 r. R. S. zwany dalej skarżącym zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej zwany ZUS lub Zakład) z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy - z należnymi odsetkami za zwłokę. W uzasadnieniu wniosku skarżący powołał się na fakt, iż od 1 stycznia 2005 r. jest podatnikiem zryczałtowanego podatku dochodowego od osób fizycznych i nie osiąga dochodu z którego mógłby opłacić składki na ZUS. Opisując swoją sytuację majątkową dodatkowo wskazał, że prowadzona działalność gospodarcza jest działalnością dodatkową, gdyż posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 5,96 ha. Skarżący jako główną przyczynę powstania zaległości wskazał pożar jaki wybuchł w jego gospodarstwie rolnym w 2005 r. Ogień strawił budynek gospodarczy i garaż wraz z samochodem, na zakup którego zaciągnął kredyt. Pismem z dnia 3 stycznia 2006 r. R. S. ponownie zwrócił się do Zakładu o całkowite umorzenie zaległości. Skarżący jeszcze raz powołał się na trudną sytuację materialną, która zagraża jego dalszej egzystencji. Dodatkowym obciążeniem dla zobowiązanego jest spłata kredytów zaciągniętych w celu pokrycia strat jakie poniósł w związku z pożarem. Decyzją z [...] marca 2006 r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych,- działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 w zw. z art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r. Nr 137, poz. 887 ze zm. - powoływanej dalej jako "u.s.u.s.") odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek. Uzasadniając swoje stanowisko Zakład powołał się na przepisy art. 28 ust. 2 i ust. 3a u.s.u.s. oraz rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365 - powoływanego dalej jako "rozporządzenie"). W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ ustalił, iż skarżący od 22 kwietnia 1992 r. prowadzi działalność gospodarczą. Przedmiotem wykonywanej działalności jest sprzedaż detaliczna w niewyspecjalizowanych sklepach z przewagą żywności, napojów i wyrobów tytoniowych oraz sprzedaż detaliczna napojów alkoholowych i bezalkoholowych. Do 1 października 2004 r. R. S. był objęty ubezpieczeniem społecznym rolników, a następnie podlegał ubezpieczeniu społecznemu w ZUS. Od 1 stycznia 2006 r. wnioskodawca ponownie został objęty ubezpieczeniem w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (powoływanej dalej jako KRUS) . Ponadto organ, na podstawie zebranych materiałów, wskazał, że wnioskodawca jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 5,96 ha, z którego roczny przeciętny dochód wynosi 1 388,99 zł. oraz właścicielem samochodu osobowego marki Polonez z 1988 roku. Jedną z przyczyn powstania zaległości w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne był pożar w gospodarstwie skarżącego w wyniku którego spaleniu uległ budynek gospodarczy i garaż wraz ze znajdującymi się w nim urządzeniami gospodarczymi oraz samochodem osobowym Fiat 125p wraz z przyczepką. W związku ze stratami wywołanymi przez pożar skarżący zaciągnął kredyt obrotowo-rolniczy na kwotę 2 500,00 zł. przeznaczony na cele rolnicze oraz kredyt obrotowy na zakup nawozów i środków ochrony roślin na kwotę 1 000,00 zł. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że po dokonaniu analizy wszystkich okoliczności sprawy oraz zgromadzonych w toku jej prowadzenia dokumentów Zakład stoi na stanowisku, że nie wykazano istnienia przesłanek uzasadniających podjęcie decyzji o umorzeniu. ZUS stwierdził, że jego należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, a w powyższej sprawie taka nieściągalność nie wystąpiła. Ponadto organ stwierdził, że R. S. nie przedstawił dokumentów które potwierdzałyby, że płatnik lub członkowie jego najbliższej rodziny chorują, korzystają z pomocy społecznej lub że spłata należności wobec ZUS pozbawi skarżącego i jego rodzinę zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Dochody uzyskiwane przez skarżącego z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej oraz gospodarstwa rolnego uniemożliwiają umorzenie należności z tytułu składek. Pismem z dnia 6 kwietnia 2006 r. R. S. zwrócił się do Prezesa ZUS o ponowne rozpoznanie sprawy. W piśmie skarżący podniósł, iż nowa ustawa umożliwia rolnikom, którzy prowadzili działalność gospodarczą w 2004 r. których roczna wysokość podatku nie przekroczy 2 528,00 zł. za ten rok, korzystanie z niższego ubezpieczenia społecznego w KRUS, jeżeli są objęci ubezpieczeniem społecznym rolników co najmniej 3 lata. W opinii wnioskodawcy spełnia on powyższe warunki. Dodatkowo skarżący przedstawił ciążące na nim zobowiązania w stosunku do ZUS (ok. 10 000,00 zł. + odsetki), Urzędu Skarbowego (1 556,40 zł. + odsetki) oraz Banku [...]. Wartość całego majątku skarżącego, gospodarstwa rolnego i samochodu, wynosi ok. 7 000 zł. Skarżący ponownie zwrócił się o całkowite umorzenie należności, gdyż zagrożona jest jego egzystencja życiowa. W postępowaniu odwoławczym Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (powoływany dalej jako Prezes ZUS) decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] odmówił umorzenia należności z tytułu zaległych składek. W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS stwierdził, iż wnioskodawca nie przedłożył nowych dowodów i nie wskazał innych niż zawarte we wniosku z dnia 28 grudnia 2005 r. okoliczności, które umożliwiałyby pozytywne rozpatrzenie sprawy. Na tę decyzje R. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ponownie wnosząc o umorzenie powstałych zaległości wobec ZUS. Skarżący powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego orzekający o niezgodności ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników prowadzących działalność gospodarczą na zasadach ogólnych. Rolnicy, którzy prowadzą działalność gospodarczą i nie przekroczyli kwoty podatku 2 528,00 zł. w 2004 r., a wcześniej byli ubezpieczeni w KRUS mogą nadal korzystać z ubezpieczenia społecznego rolników . Skarżący ponownie wyraził opinie, iż spełnia wyżej wymienione warunki, a ze względu na złą sytuację materialną wyegzekwowanie należności w stosunku do ZUS jest niemożliwe. Odpowiadając na skargę, Prezes ZUS podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm. - powoływanej dalej jako u.p.s.a.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 u.p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Podkreślić na wstępie należy, że Sąd nie ma kompetencji do zmiany merytorycznej wydanego przez organ, a następnie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Bada jedynie, czy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania lub niewłaściwej wykładni przepisu materialnoprawnego. Zatem Sąd nie jest władny orzec o umorzeniu należności składkowych strony skarżącej, gdyż kompetencję wydania rozstrzygnięcia w powyższej kwestii ustawodawca powierzył w pierwszej instancji Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, zaś w drugiej Prezesowi Zakładu - zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., w brzmieniu obowiązującym od 24 sierpnia 2005 r. Zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia Zakładu przysługuje prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek ten rozpatrywany jest przez Prezesa Zakładu, na podstawie przepisów k.p.a. dotyczących postępowania odwoławczego. Oznacza to, że wydając decyzję w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes Zakładu związany jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w Rozdziale 2 Działu I k.p.a., w tym zasadą praworządności, wyrażoną w art. 6 k.p.a. Ma zatem obowiązek prawidłowego zastosowania przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego (w szczególności art. 6 - 11, art. 77, art. 80 - 81 oraz art. 107 k.p.a.). Decyzje Prezesa Zakładu należy zaliczyć do decyzji, o których mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Z przepisu tego wynika zaś, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji (podkreślenie Sądu). W sentencji swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy nie wskazał jednak art. 127 § 3 k.p.a. Powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Prezes Zakładu odmówił skarżącemu umorzenia należności składkowych. Sąd zauważył zatem, że sentencja zaskarżonego postanowienia nie odpowiada dyspozycjom art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Z przepisu tego wynika bowiem, że organ odwoławczy utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję umarza postępowanie w pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze. W związku z tym rozstrzygnięcie "odmawiam umorzenia należności" nie mieści się w wyżej wymienionych kryteriach. Jeżeli Prezes Zakładu zamierzał utrzymać w mocy decyzję Zakładu, to powinien dać temu wyraz we właściwy sposób, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest decyzja Prezesa Zakładu w przedmiocie odmowy umorzenia należności składkowych. Zastosowanie mają zatem przepisy art. 28 u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 144, poz. 1365 - zwanego dalej "rozporządzeniem". Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2 - 4. Z przepisów tych wynika zaś, że należności składowe mogą być umarzane, z zastrzeżeniem ust. 3a, tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, tj. gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze, 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej, 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W myśl natomiast art. 28 ust 3a u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Na mocy ustawowej delegacji (art. 28 ust. 3b u.s.u.s.) Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej określił szczegółowe zasady umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozporządzeniem z dnia 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 144, poz. 1365 - zwanego dalej "rozporządzeniem"). Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Wymienił przy tym przykładowe sytuacje, uzasadniające umorzenie należności składkowych w całości lub w części. Analizując treść powyższych przepisów warto podkreślić, że prawodawca, dopuszczając możliwość umorzenia należności z tytułu składek, posłużył się zwrotem "może umorzyć" ("mogą być umorzone"). Oznacza to, że w każdym wypadku decyzja będzie wydana w ramach uznania organu. Uznanie administracyjne jest natomiast konstrukcją prawną, pozwalającą organowi administracji publicznej na wybór konsekwencji prawnych powstałej sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej. Inaczej mówiąc, dysponując prawem do umorzenia należności na zasadzie uznania administracyjnego, organ może, ale nie musi, umorzyć należność z tytułu składek lub odsetki za zwłokę, mimo zajścia określonych przesłanek. Uznanie to jest ograniczone kierunkowymi dyrektywami wyboru wskazanymi w przywołanych przepisach. Tak duży zakres swobody decyzyjnej oznacza jednocześnie, że na organie spoczywa szczególny obowiązek pełnego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, celem wykazania, że zbadał on sprawę w zakresie ustawowych dyrektyw, jak również zebrał i rozważył cały materiał dowodowy. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego uzasadnienie spełnia bowiem szczególnie istotną rolę, gdyż pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Powyższe stanowisko znalazło wielokrotnie wyraz w ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok z 28 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 320/95; wyrok z 30 września 1996 r., sygn. akt SA/Wr 3095/95; wyrok z 26 października 1995 r., sygn. akt SA/Gd 2096/95 lub wyrok z 21 lutego 1997 r., sygn. akt SA/Bk 1120/95). Istota postępowania prowadzonego w trybie art. 138 k.p.a. polega na ponownym, merytorycznym rozpoznaniu sprawy, z uwzględnieniem ewentualnej zmiany zakresu wniosku. Za niedopuszczalne należy uznać przy tym uzależnienie rozstrzygnięcia wydanego po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od tego, czy zobowiązany przedstawił nowe okoliczności w sprawie, czy też ich nie przedstawił. Rozpoznając sprawę w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., organ odwoławczy (w tym przypadku Prezes Zakładu) obowiązany jest ponownie rozpatrzyć ją w całości i dokonać oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, po ponownym zapoznaniu się ze stanem faktycznym sprawy i dokonaniu jego oceny. Organ odwoławczy musi zatem ocenić, czy na tle określonego stanu faktycznego organ I instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie. Obowiązany jest nadto odnieść się szczegółowo do argumentacji skarżącego podniesionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Może przy tym prowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jeżeli uzna to za konieczne. Ponownie rozpoznając sprawę Prezes Zakładu obowiązany będzie do prawidłowego przeprowadzenie postępowania w sprawie, a następnie do przedstawienia w decyzji zarówno uzasadnienia faktycznego jak i uzasadnienia prawnego - po dokonaniu oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie. Zobowiązany będzie także do wyciągnięcia stosownych wniosków, pozwalających w konsekwencji zakończyć postępowanie w sprawie umorzenia należności składkowych w zgodzie z zasadami postępowania administracyjnego. Obowiązany nadto będzie odnieść się należycie do argumentacji i zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą. Sąd zważył również, iż organy obu instancji przed wydaniem decyzji nie umożliwiły skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przez co nie wywiązały się z obowiązku nałożonego nań przepisem art. 10 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 k.p.a. Żadna z nich nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Zważyć należało również i to, że niewywiązanie się z obowiązków nałożonych na organy art. 10 § 1 k.p.a. miało wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez nie okoliczności faktycznych za udowodnione i oparcie na nich rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. Z uwagi na przedstawione wyżej rozważania Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 152 u.p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.