III SA/Wa 207/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Pinkowski, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Mazur (spr.), Asesor WSA Maciej Kurasz, Protokolant Emilia Kasperowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2006 r. sprawy ze skargi Wojewódzkiego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] w C. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania restrukturyzacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody S. z dnia [...] września 2005 r. nr [...] , 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz skarżącego 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. III SA/Wa 207/06 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] września 2005 r. nr [...] Wojewoda S. po rozpatrzeniu wniosku Wojewódzkiego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] w C. na podstawie art. 18 ust. 1 i 19 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej (Dz.U. nr 78, poz. 684 dalej: ustawa restrukturyzacyjna) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej k.p.a.) odmówił wszczęcia postępowania restrukturyzacyjnego. W uzasadnieniu podano, iż pismem z dnia 19 sierpnia 2005 r. wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku o wszczęcie postępowania restrukturyzacyjnego oraz wskazania czy na dzień 1 stycznia 2001 r. wnioskodawca zatrudniał powyżej 50 pracowników. W odpowiedzi na powyższe pismo wnioskodawca w piśmie z dnia 2 września 2005 r. podał, iż 130 pracowników Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego w C. na podstawie art. 23- § 1 kodeksu pracy zostało przejętych przez wnioskodawcę z dniem 1 kwietnia 2001 r., Ponieważ wymóg zatrudnienia na dzień 1 stycznia 2001 r. powyżej 50 pracowników wynika z art. 2 ust. 1 ustawy restrukturyzacyjnej i nie został on spełniony należało odmówić wszczęcia postępowania restrukturyzacyjnego. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] Minister Zdrowia po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzkiego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że uchwałą z dnia 30 sierpnia 1999 r. nr I/11/16/99 Sejmik Województwa S. postanowił utworzyć samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej - Wojewódzki Zakład Opieki Zdrowotnej [...] w C., który został wpisany do rejestru zakładów opieki zdrowotnej w dniu 29 lutego 2000 r. a do Krajowego Rejestru Sądowego w dniu 2 marca 2001 r. Odwołujący przejął z dniem 1 kwietnia 2001 r. na podstawie art. 23- kodeksu pracy 130 pracowników Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego a z dniem 1 maja 2001 r. scedowano na odwołującego w części dotyczącej zakładu umowę na świadczenia zdrowotne na rok 2001 zawartą z Wojewódzkim Szpitalem Specjalistycznym. Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko organu I instancji, iż wnioskodawca nie spełnia wymogów określonych w art. 2 ust. 1 ustawy restrukturyzacyjnej, tj. zatrudnienia na dzień 1 stycznia 2001 r. powyżej 50 osób. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję złożył Wojewódzki Zakład Opieki [...] w C. zarzucając naruszenie art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez zignorowanie wniosku dowodowego, co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oraz naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli stanowiącego roszczenia pracowników wynikające z ustawy z dnia 20 grudnia 2000 r. Zdaniem skarżącego ustawodawca przewidział łączenie się zakładów opieki zdrowotnej a przemilczał rozdzielanie się zakładów. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu organ odwoławczy odniósł się do złożonych przez skarżącego w piśmie z dnia 25 października 2005 r. wniosków dowodowych uznając, iż dowody te nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ decydujące znaczenie ma wpis do Krajowego Rejestru Sądowego, gdyż z chwilą wpisania do rejestru samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej uzyskuje osobowość prawną (art. 35 b ust. 3 ustawy z dnia 31 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej Dz.U. nr 91, poz. 408 ze zm. dalej: ustawa o zoz) i wcześniej nie może być stroną umów o świadczenia zdrowotne z Kasą Chorych. W przedmiotowej sprawie umowy o świadczenia zdrowotne odpowiednio w 2000 r. i w 2001 r. zawierał Wojewódzki Szpital Specjalistyczny w C. a nie skarżący i dopiero cesją umowy o świadczenia zdrowotne z dnia 1 maja 2001 r. skarżący stał się stroną umowy. Zdaniem organu odwoławczego nie dopuścił się on naruszenia przepisów prawa formalnego, gdyż skarżący od samego początku nie spełniał wymogów prawa materialnego a mianowicie art. 2 ust. 1 ustawy restrukturyzacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna o, tyle, iż powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji w związku z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a. ) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem (legalności) zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie niewskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Ponadto, sąd stosuje przewidziane ustawa środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, jak to wynika z art. 135 p.p.s.a. Przedmiotem oceny sądu w niniejszym postępowaniu są decyzje administracyjne wydane w oparciu o przepisy ustawy restrukturyzacyjnej. Postępowanie restrukturyzacyjne uregulowane jest w rozdziale 3 ustawy (art.18-33) a z art. 18 ust. 1 wynika, iż do postępowania restrukturyzacyjnego stosuje się przepisy k.p.a., jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Jako podstawę prawną decyzji z dnia [...] września 2005 r. organ I instancji wskazał art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy restrukturyzacyjnej oraz art. 104 k.p.a. Przedmiotem rozstrzygnięcia była "odmowa wszczęcia postępowania restrukturyzacyjnego". Zdaniem Sądu zarówno samo rozstrzygnięcie jak i wskazana podstawa prawna jest nieprawidłowa. Żaden z powołanych przez organ I instancji przepisów nie przewiduje odmowy wszczęcia postępowania restrukturyzacyjnego, takim przepisem jest natomiast art. 20 ust. 8 ustawy restrukturyzacyjnej przewidujący taką formę rozstrzygnięcia, ale w przypadku "braku pozytywnej opinii podmiotu, który utworzył zakład, z zastrzeżeniem art. 22 ust. 3". Innego przypadku odmowy wszczęcia postępowania restrukturyzacyjnego przepisy ustawy nie przewidują, a wymagana opinia znajduje się w aktach postępowania administracyjnego. Powołany również w podstawie prawnej art. 104 k.p.a. nie może stanowić samoistnej podstawy prawnej do wydania decyzji, gdyż podstawa taka musi wynikać ze szczególnego przepisu prawa materialnego. Postępowanie restrukturyzacyjne jak wynika z treści art. 20 ust.1 powołanej wyżej ustawy organ restrukturyzacyjny wszczyna na wniosek zakładu albo podmiotu, który utworzył zakład. Wniosek musi spełniać wymogi, które określa art. 21 ustawy restrukturyzacyjnej a w przypadku, gdy wniosek nie spełnia tych wymogów organ restrukturyzacyjny wzywa zakład do jego uzupełnienia w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem odrzucenia wniosku (art. 20 ust. 3). Z warunków określonych w art. 21wynika, iż wniosek powinien między innymi zawierać: nazwę zakładu, jego siedzibę i adres; liczbę osób, według stanu na dzień 1 stycznia 2001 r., na dzień złożenia wniosku oraz na dzień 31 grudnia 2004 r.: a) zatrudnionych w zakładzie, b) do których ma zastosowanie art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych ustaw. Spełnienie pierwszego warunku powinno zostać potwierdzone odpowiednimi dokumentami a takim powinien być wypis z Krajowego Rejestru Sądowego, gdyż jak wynika z art. 35 b ust. 3 ustawy o zoz dopiero z momentem tegoż wpisu publiczny zakład opieki zdrowotnej uzyskuje osobowość prawną. Wpis do rejestru sądowego może nastąpić po uprzednim wpisie do rejestru zakładów opieki zdrowotnej (art. 35b ust. 4 w zw. z art. 12 ustawy o zoz), który umożliwia wpisanemu zakładowi rozpoczęcie działalności, natomiast dopiero wpis do rejestru sądowego powoduje uzyskanie osobowości prawnej a tym samym możliwość zaciągania zobowiązań i nabywania praw. Do tego, ażeby wniosek o restrukturyzację został uwzględniony musi pochodzić od podmiotu, który w dniu 1 stycznia 2001 r. mógł być podmiotem praw i obowiązków i spełniać pozostałe warunki określone w art. 21 ustawy restrukturyzacyjnej. Takich uprawnień nie daje publicznemu zakładowi opieki zdrowotnej sam wpis do rejestru zakładów opieki zdrowotnej, który kończy pewien etap przekształcenia, umożliwia rozpoczęcie działalności, ale dopiero wpis do rejestru sądowego kończy cały etap przekształcenia i daje możliwość bycia stroną umowy o świadczenia zdrowotne. Skarżący stroną takiej umowy stał się dopiero z dniem 1 maja 2001 r., gdyż na dzień 1 stycznia 2001 r. nie był podmiotem posiadającym zdolność zaciągania zobowiązań i nabywania praw. Dlatego też organ I instancji po prawidłowym wezwaniu skarżącego pismem z dnia 19 sierpnia 2005 r. do usunięcia braków wniosku i niespełnieniu warunków określonych w wezwaniu powinien wniosek odrzucić (art. 20 ust. 3 w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy restrukturyzacyjnej oraz art. 104 k.p.a.) o czym zresztą organ prawidłowo pouczył skarżącego w wymienionym piśmie. Dlatego też wskazana przez organ I instancji w decyzji z dnia [...] września 2005 r. podstawa prawna jest nieprawidłowa, nie zwrócił również na to uwagi organ odwoławczy, który orzekając w trybie art. 138 k.p.a. ma obowiązek ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę i obowiązany jest usunąć naruszenie prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ I instancji. Należy również zwrócić uwagę na fakt naruszenia przez organy administracyjne w przedmiotowym postępowaniu art. 107 § 3 k.p.a. . Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiedź na skargę nie może zastępować uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, gdyż to decyzja jest przedmiotem kontroli Sądu a nie argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę. W przedmiotowym postępowaniu uzasadnienie odpowiedzi na skargę powinno stanowić uzasadnienie zaskarżonej decyzji, gdyż w dużo większym stopniu spełnia wyżej wymienione przesłanki prawidłowego uzasadnienia. Gdyby, więc organy administracyjne potrafiły w przedmiotowym postępowaniu prawidłowo interpretować przepisy prawa materialnego a więc ustawy restrukturyzacyjnej to zbędne byłoby jakiekolwiek odnoszenie się do innych argumentów i zarzutów podnoszonych przez skarżącego w trakcie postępowania, do takiego działania zobowiązuje organy administracyjne określona w art. 6 k.p.a. zasada praworządności a jej naruszanie powoduje utratę zaufania obywateli do organów Państwa a tym samym naruszenie art. 8 k.p.a. Błąd, więc w prawidłowej interpretacji przepisów prawa powoduje, iż postępowanie administracyjne musi zostać powtórzone, pomimo, iż co do zasady wniosek je wszczynający nie może zostać uwzględniony mając oczywiście na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Trudno zaś wyobrazić sobie jakieś istotne zmiany w zebranym materiale, gdyż również skarżący przyznaje, iż na dzień 1 stycznia 2001 r. nie był podmiotem, który może zaciągać zobowiązania i nabywać prawa. Kwestia długości postępowania mająca na celu przekształcenie skarżącego w pełnoprawny podmiot nie może mieć znaczenia w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy. W związku z powyższym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz 135 p.p.s.a Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.