III SA/Wa 2082/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Waldemar Śledzik, Sędziowie sędzia WSA Maciej Kurasz, sędzia WSA Jarosław Trelka (sprawozdawca), Protokolant starszy referent Michał Strzałkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...]w zakresie jej § 4 w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki opłaty 1) stwierdza nieważność § 4 zaskarżonej uchwały; 2) zasądza od Gminy P. na rzecz Polskiego Związku Działkowców z siedzibą w W. kwotę 797 zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchwałą nr 102/VI/2019 z dnia 25 lutego 2019 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2019 r., poz. 3261) Rada Miejska w P. ("Rada", "Organ") dokonała wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustaliła wysokość tej opłaty, stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności oraz ryczałtowej stawki za rok od domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe ("uchwała"). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. w W. ("Skarżący", "Związek") wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie jej § 4. Związek zarzucił Radzie istotne naruszenie art. 6j ust. 3c w zw. z ust. 3b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm., zwanej też dalej "ustawą"), przez ustalenie w § 4 ust. 2 uchwały średniej rocznej ilości odpadów powstających na nieruchomościach wykorzystywanych na cele rekreacyjno - wypoczynkowe w gminie P. na poziomie 14 pojemników o pojemności 120 litrów w sytuacji, gdy Rada w chwili podjęcia uchwały nie posiadała rzetelnych danych o ilości odpadów powstających na nieruchomościach wykorzystywanych na cele rekreacyjno - wypoczynkowe (w szczególności rodzinnych ogrodach działkowych), położonych na terenie gminy P.. Uwzględnienia takich danych wymagają ww. przepisy ustawy. W konsekwencji uchwała narusza interesu prawny Związku w wyniku nałożenia na rodzinne ogrody działkowe, stanowiące jednostki organizacyjne P., obowiązków wnoszenia ryczałtowych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości nie mającej odpowiedniego oparcia w przepisach ustawy. W uzasadnieniu skargi Skarżący argumentował też, że z przedmiotowej uchwały wynikają obowiązki wnoszenia ryczałtowych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości niemającej odpowiedniego oparcia w przepisach ustawy. Obowiązki te obciążają rodzinne ogrody działkowe położone na terenie Gminy P., które są jednostkami organizacyjnymi stowarzyszenia ogrodowego Skarżącego, tj. P.. W skardze wymieniono te poszczególne jednostki organizacyjne. W ocenie Skarżącego uchwała w zaskarżonym zakresie narusza jego interes prawny. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w P. wniosła o oddalenie skargi i wskazała, że podstawę wydania kwestionowanej uchwały stanowił m.in. art. 6j ust 3b i 3c ustawy w brzmieniu obowiązującym do 6 września 2019 roku. Zgodnie z tym ust. 3b, w przypadku nieruchomości, na których znajdują sią domki letniskowe, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku, rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, natomiast w myśl ust. 3c, ryczałtowa stawka opłaty jest ustalana jako iloczyn średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach, o których mowa w ust 3b, na obszarze gminy, wyrażonej w liczbie pojemników oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt. 2. Rada wskazała, że opłata za gospodarowanie odpadami dla nieruchomości letniskowych wykorzystywanych sezonowo nie zależy od rzeczywistej ilości odpadów gromadzonych na danej nieruchomości. Jest bowiem obliczana w stosunku do średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach tego rodzaju. Zdaniem Rady, wbrew zarzutom Skarżącego, Organ dołożył wszelkiej staranności, aby prawidłowo określić średnią ilość odpadów powstających na w/w nieruchomościach. W tym celu zwrócił się do przedsiębiorcy odbierającego odpady komunalne o przekazanie danych dotyczących ilości odebranych, poszczególnych frakcji odpadów, w roku 2018. Wykonawca na podstawie prowadzonej ewidencji sporządził tabelę, którą przesłał mailem w dniu 16 stycznia 2019 r. Otrzymane dane odniesiono do łącznej masy odpadów, która wynika ze sprawozdań przedsiębiorców odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, składanych w trybie przepisów ustawy. Według Rady nieuzasadniony jest więc zarzut, że dane, na podstawie których wyliczono stawkę opłaty, były nierzetelne, a ich analiza była nie dość wnikliwa. Masa odebranych opadów z rodzinnych ogrodów działkowych w roku 2018 r. nie odbiegała znacząco od masy powstających odpadów na tych nieruchomościach w latach poprzednich. Dlatego twierdzenia skargi Rada uznała za gołosłowne. Wskazała, że Związek jedynie wdaje się w polemikę z ustaleniami Organu, jednakże nie przedstawia danych mających je podważyć. Organ wskazał, że wpływy z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi są w całości przeznaczane na pokrycie kosztów systemu, określonych w art. 6r ust. 2 ustawy. Przepisy prawa nie pozwalają na dofinansowywanie systemu z innych źródeł, stąd stawka opłat musi być wyliczona w sposób zapewniający pokrycie kosztów jego funkcjonowania w całości, z drugiej jednak strony nie może stanowić źródła dodatkowych dochodów gminy. Uwzględniając powyższe Organ, ustalając stawki poszczególnych opłat, dokonał wnikliwiej i rzetelnej analizy danych wskazywanych przez wykonawców odbierających odpady komunalne z terenu Gminy P., jak również wziął pod uwagę specyfikę poszczególnych rodzajów nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Związek, jako podmiot zobowiązany do ponoszenia opłat z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi, jest właścicielem w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Związek legitymował się zatem interesem prawnym we wniesieniu skargi na uchwałę, która ustalała wysokość opłat za gospodarowania odpadami na nieruchomościach, jakimi zarządza. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Jak trafnie wskazano w skardze, art. 6j ust. 3b ustawy wymaga, aby rada gminy, uchwalając ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno - wypoczynkowe, kierowała się średnią ilością odpadów powstających na takich nieruchomościach w danej gminie. Ilość tę wyraża się w liczbie pojemników o określonej pojemności. Dla legalności podjętej uchwały konieczne jest więc wykazanie, że przyjęta w uchwale ilość pojemników znajduje swoje uzasadnienie w obiektywnych, weryfikowalnych danych. Ocenie z punktu widzenia legalności podlega więc nie tylko sama uchwała, ale także sposób procedowania rady gminy, która powinna wykazać podstawę faktyczną dla ilości pojemników przyjętą w uchwale opartej na art. 6j ust. 3c i 3b ustawy. przyjęta w uchwale ilość nie może wynikać z arbitralnie przyjętych założeń lub prognoz, lecz stanowić musi odzwierciedlenie średniej ilości rzeczywiście wytwarzanych odpadów w tej gminie. Analiza przesłanych Sądowi akt sprawy nie pozwala przyjąć, że Rada w niniejszej sprawie przestrzegała wskazanych wymogów. W odpowiedzi Organu na skargę Związku podano, że konieczne dane wynikają z tabeli przesłanej pocztą elektroniczną w dniu 16 stycznia 2019 r., sporządzonej przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne. W aktach takiej tabeli jednak nie ma. Kartę 44 akt stanowi tabela, z której wynika jedynie, jaki był tonaż odpadów w roku 2018, a także jaki był m.in. procentowy udział odpadów z ogrodów w ilości odpadów w ogóle. Na tej podstawie nie można stwierdzić, jaka ilość odpadów powstawała na nieruchomościach, o których mowa w § 4 zaskarżonej uchwały. Sąd zauważa jednocześnie, że – wbrew twierdzeniu sugerowanemu w odpowiedzi na skargę – ilość odpadów powstająca rzeczywiście na nieruchomościach w latach poprzednich, przed podjęciem § 4 kwestionowanej obecnie uchwały, była wyraźnie niższa, niż przyjęta w tym § 4. Otóż z § 1 ust. 2 uchylonej uchwały Rady z 1 lipca 2015 r. Nr 216/X/2015 wynikało, że średnia ilość odpadów na nieruchomościach, których dotyczy § 4 obecnie zaskarżonej uchwały, wynosiła jedynie 5 pojemników o pojemności 120 litrów. Tymczasem w zaskarżonym obecnie § 4 uchwały z 25 lutego 2019 r. ilość ta wynosi aż 14 pojemników. Różnica jest więc zasadnicza, rażąca – obecnie ilość ta wzrosła prawie trzykrotnie. Brak przekonujących danych co do podstaw faktycznych dla obecnie przyjętej wielkości pozwalał na wniosek, że Rada nie opierała się na żadnych empirycznych danych co do ilości odpadów, lecz przy uchwalaniu kwestionowanego § 4 kierowała się jakimiś niejasnymi kryteriami pozaustawowymi. Z tych względów, na podstawie art. 147 § 1 Ppsa, Sąd stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonym zakresie, tj. wyłącznie w zakresie jej § 4. W kwestii kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie 200 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Na koszty te złożył się wpis od skargi (300 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika – radcy prawnego (480 zł) oraz opłata od pełnomocnictwa (17 zł).