III SA/Wa 2083/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Olechniewicz, Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Gurba(sprawozdawca), sędzia WSA Ewa Izabela Fiedorowicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Spółdzielni J. z siedzibą w K. na postanowienie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji określającej wysokości zobowiązania z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za listopad 2013 r. oddala skargę Pismem z 26 sierpnia 2019 r. Spółdzielnia J. z siedzibą w K. (zwany dalej: "Skarżąca", "Strona", "Spółdzielnia") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wydane przez Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej: "organ odwoławczy", "Minister") postanowienie z [...] lipca 2019 r. w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji określającej wysokości zobowiązania z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za listopad 2013 r. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: "Prezes Zarządu PFRON", "organ pierwszej instancji") decyzją z [...] listopada 2018 r. określił Spółdzielni zobowiązanie z tytułu wpłat na PFRON za listopad 2013 r. w związku z niezgodnym z ustawą wykorzystaniem środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych. Z uwagi na fakt, iż okres upływu terminu przedawnienia ww. zobowiązania był krótszy niż trzy miesiące, Prezes Zarządu PFRON postanowieniem z [...] listopada 2018 r. nadał decyzji nieostatecznej Prezesa Zarządu PFRON z [...] listopada 2018 r. rygor natychmiastowej wykonalności. Pismem z 23 listopada 2018 r. Skarżąca wniosła zażalenie. 1.2. Minister postanowieniem z [...] lipca 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że wydane przez organ pierwszej instancji postanowienie było uzasadnione, gdyż do dnia wydania zaskarżonego postanowienia, tj. do dnia [...] listopada 2018 r., Strona nie dokonała wpłaty, pokrywającej zobowiązanie za listopad 2013 r. w całości. Tym samym uprawdopodobnione zostało, że zobowiązania wynikające z decyzji nie zostaną wykonane. 2.1. W przywołanej na wstępie skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca sformułowała żądanie uchylenia postanowienia organu odwoławczego z [...] lipca 2019 r. i zasądzenia na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze Strona zarzuciła wydanie postanowienia z naruszeniem prawa materialnego i procesowego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa, czym naruszono słuszny interes strony. Spółdzielnia stwierdziła, że nie uchybiła przepisowi zawartemu w art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1172, dalej: "u.r.z."), w związku z czym nie dokonała samodzielnego wyliczenia kwoty domniemanej wpłaty na PFRON. W ocenie strony skarżącej, nie wystąpiły okoliczności powodujące powstanie obowiązku wpłat. Ponadto, organ pierwszej instancji nie miał podstaw do stwierdzenia, że Strona nie wykona zobowiązania zawartego w decyzji Prezesa Zarządu PFRON z [...] listopada 2018 r. Zdaniem Skarżącej organ odwoławczy dokonał niewłaściwej wykładni przesłanki "uprawdopodobnienia" zawartego w art. 239b § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 900 ze zm., dalej: "O.p."). Organ nie uwzględnił bowiem faktu wystąpienia przewlekłego załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu przepisów zawartych w art. 12 i art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej: "K.p.a."). Strona wskazała, że w art. 35 § 2 K.p.a. występuje termin "niezwłoczne załatwienie sprawy", natomiast przepis art. 35 § 3 K.p.a. określa terminy załatwienia sprawy (nie dłużej niż dwa miesiące w sprawach szczególnie skomplikowanych). Zdaniem Skarżącej w przedmiotowej sprawie organ nie zachował obowiązujących terminów określonych w K.p.a. Ponadto Strona podniosła, że ostatnia decyzja Prezesa Zarządu PFRON została podjęta po 5 latach (tuż przed wystąpieniem przedawnienia) od chwili wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 2 u.r.z. Dwie wcześniejsze decyzje decyzjami organu odwoławczego zostały uchylone. W związku z powyższym zdaniem Strony organ pierwszej instancji nie miał podstaw do stwierdzenia, że Strona nie wykona zobowiązania zawartego w decyzji z [...] listopada 2018 r. Prezesa Zarządu PFRON, na mocy której stronie określono wysokość zobowiązania za listopad 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 3. Kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności naruszających prawo i przez to mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. - Dz. U. z 2019, poz. 2325, zwanej dalej: "P.p.s.a.") lub też wystąpiło naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Stosownie zaś do treści art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. 4. Zasadniczym przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest, czy istniały przesłanki nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji wymierzającej podatek. Sporne jest w tym zakresie także, czy długotrwałość postępowania, w tym dwukrotne uchylanie decyzji organu pierwszej instancji w sprawie wymiarowej rzutuje na dopuszczalność nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności wobec trzeciej już decyzji. 5. Skarga jest niezasadna. Organ wykazał istnienie przesłanek nadania rygoru natychmiastowej wykonalności. Długotrwałość postępowania w sprawie wymiarowej nie ma wpływu na dopuszczalność nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Nie jest tak, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności jest wyłączone wobec decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrywania sprawy przez organ pierwszej instancji. 6. 1. Wyjaśniając ramy prawne niniejszego wyroku wskazać należy, że zgodnie z art. 239a O.p. decyzja nieostateczna, nakładająca na stronę obowiązek podlegający wykonaniu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie podlega wykonaniu, chyba że decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzją nieostateczną jest decyzja organu pierwszej instancji, po wydaniu której nie upłynął czternastodniowy termin do wniesienia odwołania lub od której strona wniosła odwołanie w czternastodniowym terminie (art. 128 O.p.). Stosownie do art. 239b § 1 O.p. decyzji nieostatecznej może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy: 1) organ podatkowy posiada informacje, z których wynika, że wobec strony toczy się postępowanie egzekucyjne w zakresie innych należności pieniężnych lub 2) strona nie posiada majątku o wartości odpowiadającej wysokości zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę, na którym można ustanowić hipotekę przymusową lub zastaw skarbowy, które korzystałyby z pierwszeństwa zaspokojenia, lub 3) strona dokonuje czynności polegających na zbywaniu majątku znacznej wartości, lub 4) okres do upływu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego jest krótszy niż 3 miesiące. Wskazany wyżej przepis § 1 stosuje się, jeżeli organ podatkowy uprawdopodobni, że zobowiązanie wynikające z decyzji nie zostanie wykonane (art. 239 b § 2 O.p.). Należy zauważyć, że nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności zostało uzależnione przez ustawodawcę od spełnienia łącznie dwóch przesłanek: 1) zaistnienia co najmniej jednego z czterech warunków określonych w art. 239b § 1 O.p., w tym m.in. braku majątku o wartości odpowiadającej wysokości zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę, na którym można ustanowić hipotekę przymusową lub zastaw skarbowy, które korzystałyby z pierwszeństwa zaspokojenia; 2) uprawdopodobnienia przez organ podatkowy, że zobowiązanie wynikające z decyzji nie zostanie wykonane. 6.2. W ocenie Sądu, przepis art. 239b § 2 O.p. należy interpretować łącznie z § 1 tego artykułu, tj. z co najmniej jednym punktem z § 1. W związku z tym, jeżeli okres do upływu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego jest krótszy niż 3 miesiące to uprawdopodobnienie przesłanki, przewidziane w § 2 tego przepisu, polega na wykazaniu, że zachodzą takie okoliczności faktyczne, które potwierdzają, że z tego powodu zobowiązanie podatkowe z decyzji wymiarowej nie zostanie wykonane. Odnośnie do art. 239b § 2 O.p. zauważyć należy, że przesłanka uprawdopodobnienia niewykonania zobowiązania nie może być utożsamiana z udowodnieniem tej okoliczności, a jedynie sprowadza się do wykazania stosowną argumentacją istnienia uzasadnionej obawy (przypuszczenia), że zobowiązanie to wygaśnie wskutek upływu terminu przedawnienia. Użycie w treści § 2 art. 239b O.p. pojęcia "uprawdopodobnienie" znajduje również przełożenie na zasady dowodzenia ziszczenia się wskazanej w tym przepisie przesłanki, tj. możliwości niewykonania zobowiązania wynikającego z decyzji. W związku z przyjętym przez ustawodawcę sformułowaniem "uprawdopodobni" należy uznać, że ustawodawca nie wymaga od organu podatkowego wykazania okoliczności za pomocą przewidzianych przepisami procedury dowodów, a rygory uznania jego twierdzeń są złagodzone i odformalizowane. W orzecznictwie jednolicie wskazuje się, że uprawdopodobnienie nie daje pewności, lecz tylko wiarygodność (prawdopodobieństwo) istnienia jakiegoś faktu, a zatem nie oznacza konieczności udowodnienia danej okoliczności. Uprawdopodobnienie, o którym mowa w art. 239b § 2 O.p. oznacza, że obowiązkiem organu podatkowego nie jest dowodowe wykazanie, że podatnik nie zapłaci podatku wynikającego z nieostatecznej decyzji, ale wskazanie na okoliczności, fakty już istniejące, na podstawie których można obiektywnie i racjonalnie wnioskować, że podatek ten nie zostanie zapłacony (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 czerwca 2014 r., I SA/Lu 153/14 - orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej zwanej też CBOSA, pod adresem "orzeczenia.nsa.gov.pl"). 7. W granicach niniejszej sprawy nie mieści się badanie ewentualnej przewlekłości postępowania w sprawie wymiarowej, w tym ocena powodów dwukrotnego uchylania decyzji organu pierwszej instancji. Jeżeli Strona podnosi istnienie przewlekłości postępowania powinna to czynić przedmiotem odrębnej skargi do sądu administracyjnego obejmującej właśnie tę kwestię. Zdaniem Skarżącej przewlekłość występuje. Jest to jednak tylko teza Skarżącej, nie poparta ani wynikiem załatwienia ponaglenia przez organ ani też stwierdzającym przewlekłość wyrokiem sądu administracyjnego. Badanie legalności postanowienia nadającego rygor natychmiastowej wykonalności nie może stać się "okazją" do objęcia postępowaniem sądowoadministracyjnym także kwestii przewlekłości postępowania w sprawie wymiarowej. Niezależnie od tego, nawet ewentualne stwierdzenie przewlekłości postępowania w sprawie wymiarowej nie może mieć wpływu na ocenę legalności postanowienia nadającego rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja organu pierwszej instancji nie traci przecież skuteczności prawnej nawet gdyby okazało się, że postępowanie ją poprzedzające jest dotknięte przewlekłością. 8. Treść skargi wskazuje, że Strona nie zgadza się z decyzją Prezesa PFRON z [...] listopada 2018 r. W granicach niniejszej sprawy nie mieści się jednak ocena legalności tej decyzji oraz ocena wykładni i sposobu zastosowania przez organ prawa materialnego, tj. ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 511 ze zm.). 9. Decyzja Prezesa PFRON z [...] listopada 2018 r. jest trzecią już decyzją tego organu, po skasowaniu wcześniejszych decyzji w trybie odwoławczym i przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nadal jest to jednak decyzja nakładająca na Stronę obowiązek. Jest to też decyzja nieostateczna, bo postępowanie odwoławcze jest w toku. W art. 239d O.p. wprowadzono zakazy nadawania rygoru natychmiastowej wykonalności wobec określonych typów decyzji. Ustawodawca nie zastrzegł jednak w rozdziale 16a, działu IV O.p., że nie nadaje się rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji wydanej na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji. Decyzji Prezesa PFRON z [...] listopada 2018 r. mógł więc zostać nadany rygor natychmiastowej wykonalności. 10. 1. W niniejszej sprawie kwestię sporną stanowi też wykładnia przepisów art. 239b § 1 pkt 4 i § 2 O.p. określających przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Przenosząc na grunt niniejszej sprawy poglądy wskazane na wstępie, z którymi Sąd się identyfikuje, należy wskazać, że przesłanką nadania rygoru natychmiastowej wykonalności jest to, że okres do upływu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego jest krótszy niż 3 miesiące. Obliczenie tego terminu nie jest sporne. Organ wskazuje, że niedokonanie wpłat na PFRON uprawdopodabniało niewykonanie zobowiązania w całości przed upływem terminu przedawnienia i wyczerpało przesłanki do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Logicznym i zgodnym z życiowym doświadczeniem jest wniosek organu, że skoro Strona w ciągu 5 lat nie uregulowała w całości ciążących na niej zobowiązań to prawdopodobnie nie zrobi tego również w ciągu niespełna trzech miesięcy, które pozostały do upływu terminu przedawnienia. W sprawie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności oddzielić należy zdolność i chęć dobrowolnego wykonania decyzji, od tego że strona nie zgadza się z jej treścią z przyczyn merytorycznych. Kwestionowanie decyzji w drodze odwoławczej, nawet jeżeli okazało się skuteczne, nie pozbawia Strony możliwości wykonania decyzji. Akta sprawy nie wskazują też, aby Strona wykonywała dobrowolnie wcześniejsze decyzje organu pierwszej instancji, gdy jeszcze pozostawały w mocy. Z tych względów organ prawidłowo przyjmuje, że nie ma uzasadnionych przesłanek do założenia, że Strona dobrowolnie wykona obecną decyzję organu pierwszej instancji; prawdopodobnym jest natomiast założenie odwrotne. 10. 2. Nie ma sporu co do tego, że decyzja Prezesa PFRON z [...] listopada 2018 r. została wydana niespełna półtorej miesiąca przed upływem terminu przedawnienia, mimo że termin przedawnienia wynosi 5 lat, zgodnie z art. 70 § 1 O.p. stosowanym odpowiednio w zakresie należności wobec PFRON. Istota przesłanki art. 239b § 1 pkt 4 O.p. wyraża się właśnie w tym, że jest adresowana do decyzji wymiarowych wydawanych późno, co najmniej trzy miesiące przed upływem terminu przedawnienia. Data wydania decyzji nie może być zatem traktowana jako anomalia dyskwalifikująca prawnie nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności. W sprawie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności nie mają znaczenia powody dla których organ nie wydał decyzji wcześniej, ani to, że wcześniejsze decyzje wymiarowe okazały się wadliwe. Inne rozumienie art. 239b § 1 pkt 4 i § 2 O.p. przeczyłoby ich literalnemu brzmieniu. Także aksjologicznie trudno byłoby wytłumaczyć ograniczenie możliwości nadania rygoru natychmiastowej, tylko dlatego że organ pierwszej instancji znaczenie wcześniej próbował wcześniej załatwić sprawę wymiarową. Idąc tokiem rozumowania Skarżącej można by dojść do zaskakującego, ale błędnego wniosku, że organ niepotrzebnie podejmował ryzyko orzekania w sprawie (decyzjami z [...] kwietnia 2015 r. oraz z [...] lipca 2016 r.), bo gdyby nie to, decyzja Prezesa PFRON z [...] listopada 2018 r. byłaby pierwszą decyzją wydaną w sprawie. 10.3. Sąd zgadza się z oceną organu, że istniejąca w dacie wydawania zaskarżonego rozstrzygnięcia sytuacja, pojmowana jako całokształt wszystkich okoliczności mających znaczenie i wpływ na wynik sprawy świadczy o tym, że nadanie decyzji wymiarowej rygoru natychmiastowej wykonalności nie naruszało przepisów prawa. 11.1. Sąd nie znajduje powodów do stwierdzenia, że w zaskarżonym postanowieniu naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy. Sąd nie dopatruje się wystąpienia okoliczności naruszających prawo i mogących być podstawą wznowienia postępowania. Sąd nie znajduje też przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w całości lub w części. 11.2. Z tych względów, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., należało skargę oddalić.