III SA/Wa 2097/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Nasierowska, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Płusa (spr.), Sędzia WSA Hieronim Sęk, Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2009 r. sprawy ze skargi R. G. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminowi do wniesienia odwołania i pozostawienia odwołania bez rozpoznania 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) stwierdza, że uchylone postanowienie nie może być wykonane w całości. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Wojewoda S. umorzył postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem R. G. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą G - zwanego dalej "Skarżącym", o udzielenie pomocy de minimis w wysokości należnej kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania budynku produkcyjno-handlowego w kwocie 50.000 zł wraz z naliczonymi odsetkami. Od powyższej decyzji Skarżący pismem z dnia [...] marca 2008 r. (nadanym w urzędzie pocztowym w tym samym dniu) złożył odwołanie. Nie zostało ono jednak podpisane, w związku z czym wezwano Skarżącego do podpisania odwołania w terminie 7 dni od otrzymania wezwania. Jednocześnie poinformowano Skarżącego, iż nieusunięcie braku spowoduje pozostawienie odwołania bez rozpoznania. W dniu 2 kwietnia 2008 r. (koperta z datą nadania pisma - k. 21 akt administracyjnych) Skarżący nadesłał do Wojewody S,. podpisane odwołanie od decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. Postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. Minister Finansów stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody S. z dnia [...] lutego 2008 r. i pozostawił odwołanie od tej decyzji bez rozpoznania. W uzasadnieniu postanowienia Minister Finansów wskazał, że decyzję Wojewody S. z dnia [...] lutego 2008 r. doręczono Skarżącemu w dniu 27 tego 2008 r. Termin na wniesienie odwołania wynosił 14 dni i upłynął z dniem [...] marca 2008 r. W dniu 3 marca 2008 r. Skarżący nadał w urzędzie pocztowym w P. k. Z. odwołanie od decyzji Wojewody S.z dnia [...] lutego 2008 r. jednakże nie zostało ono podpisane. Pismem z dnia 11 marca 2008 r. organ pierwszej instancji wezwał Skarżącego do podpisania odwołania w terminie 7 dni, zgodnie z art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego - powoływanego dalej jako "k.p.a." Pismo powyższe zostało doręczone Skarżącemu w dniu 25 marca 2008 r. Stosownie do art. 57 § 1 k.p.a., termin na wniesienie odwołania upłynął z dniem [...] kwietnia 2008 r. Nadając podpisane odwołanie w urzędzie pocztowym w dniu 2 kwietnia 2008 r. Skarżący uchybił więc terminowi na wniesienie odwołania. Minister Finansów wskazał, iż odwołanie nie podpisane przez stronę, która je wniosła, nie wywołuje skutku prawnego. Zgodnie z art. 63 § 3 k.p.a. (stosowanego w postępowaniu odwoławczym na skutek odesłania zawartego w art. 140 k.p.a.), skuteczność wniesienia podania uzależniona jest od podpisu osoby je wnoszącej. Wymóg ten ma zastosowanie również do wnoszenia odwołań. Do odwołań stosuje się także art. 64 § 2 k.p.a. Jeżeli strona wniosła odwołanie w terminie, uchybiając obowiązkowi złożenia na nim podpisu, wówczas odwołanie nieuzupełnione podpisem w terminie 7 dni pozostawia się bez rozpatrzenia. Nadanie w urzędzie pocztowym podpisanego odwołania z uchybieniem 7-dniowego terminu wyznaczonego przez organ pierwszej instancji musiało skutkować uznaniem, iż odwołanie zostało wniesione po terminie. Pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. Skarżący wniósł skargę na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] maja 2008 r. wnosząc o jego zmianę poprzez przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Wojewody S. z dnia [...] lutego 2008 r. Wskazał, iż w sprawie rzeczywiście doszło do uchybienia terminowi do złożenia odwołania. Uchybienie to jest jednak nieznaczne. Ponadto zostało spowodowane okolicznościami niezależnymi od Skarżącego, które opisał we wniosku o przywrócenie terminu z dnia [...] czerwca 2008 r. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane. Jak wynika z akt sprawy oraz z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, w dniu [...] marca 2008 r. zostało nadane w urzędzie pocztowym pismo zatytułowane "odwołanie". Pismo to dotyczyło decyzji Wojewody S. z dnia [...] lutego 2008 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego i nie zawierało podpisu osoby je wnoszącej - Skarżącego. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom (tj. poza podaniem adresu wnoszącego, o czym mowa jest w art. 64 § 1 k.p.a.) ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Przepis ten stosuje się również do odwołań, gdy nie spełniają one ustawowych warunków do traktowania je za taki rodzaj środka zaskarżenia decyzji organu pierwszej instancji. Wynika to z treści art. 63 § 1 k.p.a., wobec którego art. 64 § 2 k.p.a. formułuje tryb postępowania o uzyskanie danych określonych w art. 63 k.p.a. oraz skutki nie uzupełnienia ich w wyznaczonym terminie. W art. 63 § 3 k.p.a. mowa jest, m.in. o tym, iż podanie wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego. W świetle powyższych uwag, organ do którego wpłynęło niepodpisane odwołanie - Wojewoda S., zasadnie wezwał Skarżącego w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braków formalnych wniesionego pisma (odwołania), poprzez jego podpisane. Wezwanie to zawierało także stosowne pouczenie, iż nieusunięcie braków w wyznaczonym terminie (7 dni od dnia otrzymania wezwania), spowoduje pozostawienie odwołanie bez rozpoznania. Uprawnienie organu, do którego wpłynęło odwołanie zawierające braki, do wezwania wnoszącego do ich uzupełnienia, wynika nie tylko z wyżej przytoczonych art. 63 i art. 64 k.p.a., ale również z art. 132 k.p.a., który przyznaje organowi, który wydał decyzję, w przypadku spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie, kompetencję do wydania nowej decyzji uchylającej lub zmieniającej zaskarżoną decyzję. Aby organ pierwszej instancji mógł skorzystać z takiej ewentualności wniesiony środek zaskarżenia powinien spełniać wszystkie wymagane prawem przesłanki pozwalające uznać go za odwołanie. Jak zostało to opisane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Ministra Finansów i co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy, pismo z dnia 11 marca 2008r. zawierające wezwanie do uzupełnienia braków zostało doręczone Skarżącemu w dniu 25 marca 2008 r. Wyznaczony w tym piśmie siedmiodniowy termin do uzupełnienia braków upływał z dniem [...] kwietnia 2008 r. Skarżący uchybił temu terminowi, gdyż przesyłka zawierająca uzupełnione (podpisane) odwołanie została nadana w urzędzie pocztowym w dniu 2 kwietnia 2008 r. Pomimo powyższych okoliczności, Wojewoda S. działając na podstawie art. 133 k.p.a. przekazał odwołanie Skarżącego organowi odwoławczemu - Ministrowi Finansów przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2008 r., stwierdzając w tym piśmie, iż odwołanie zostało wniesione w ustawowym terminie i organ pierwszej instancji nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. Przechodząc do oceny zaskarżonego w rozpoznawanej sprawie postanowienia Ministra Finansów z dnia [...] maja 2008 r., wydanego na podstawie art. 134 k.p.a., w którym stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania i pozostawiono to odwołanie bez rozpoznania, należy stwierdzić, iż wezwanie wnoszącego w trybie art. 64 § 2 k.p.a., do uzupełnienia braków formalnych odwołania, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, może prowadzić do dwojakiego rodzaju skutków prawnych. I tak, jeżeli osoba, do której wystosowano takie wezwanie uzupełni braki formalne odwołania w wyznaczonym terminie, to traktuje się, iż wniosła ona skutecznie odwołanie w dniu, w którym złożyła podlegające uzupełnieniu pismo. Trzeba także dodać, iż termin do wniesienia odwołania jest jeden i wynosi on, stosownie do art. 129 § 2 k.p.a., 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Nie jest więc tak, jak błędnie uznał to Minister Finansów, co wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, iż w przypadku zastosowania trybu określonego w art. 64 § 2 k.p.a. termin do wniesienia odwołania ulega przedłużeniu do czasu upływu wyznaczonego w wezwaniu terminu do uzupełnienia braków odwołania. Wbrew zawartemu w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdzeniu, w rozpoznawanej sprawie termin do wniesienia odwołania upływał w czternastym dniu od doręczenia Skarżącemu decyzji Wojewody S., co nastąpiło w dniu 27 lutego 2008 r., nie zaś w dniu [...] kwietnia 2008 r., jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Natomiast w przypadku, jeżeli osoba, do której wystosowano na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwanie do uzupełnienia braków formalnych odwołania, uchybiła siedmiodniowemu terminowi wyznaczonemu w tym wezwaniu, nie ma podstaw do uznania, jak przyjął to Minister Finansów, iż w ten sposób uchybiła terminowi do wniesienia odwołania i w takim przypadku należy wydać na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienie stwierdzające uchybienie terminowi do wniesienia odwołania. Minister Finansów myli tryby postępowania określone w art. 64 § 2 i art. 134 k.p.a. Jeżeli zatem w rozpoznawanej sprawie zastosowano tryb określony w art. 64 § 2 k.p.a, tj. wezwano Skarżącego do uzupełnienia braków odwołania pouczając go, iż nieuzupełnienie tych braków spowoduje pozostawienie pisma bez rozpoznania, to przesłanie przez niego z uchybieniem wyznaczonego w wezwaniu terminu, uzupełnionego o jego podpis odwołania, nie należało traktować, jak uczynił to Minister Finansów, jako wniesienie odwołania, lecz w kategoriach przewidzianych w art. 64 § 2 k.p.a., czyli jako uzupełnienie braków odwołania z uchybieniem wyznaczonego na mocy tego przepisu terminu. Konsekwentnie zatem w takim przypadku zakończenie postępowania powinno przybrać postać określoną w art. 64 § 2 k.p.a., tj. pozostawienia odwołania bez rozpoznania, nie zaś jak uczynił to Minister Finansów - wydanego na podstawie art. 134 k.p.a postanowienia stwierdzającego uchybienie terminowi do wniesienia odwołania. Stanowiło to naruszenie obu wskazanych wyżej przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wskazać przy tym należy, iż w świetle dominującej linii orzecznictwa sądowego (zob. uchwała SN z dnia 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00, OSNIAPiUS, nr 19, poz. 702; wyrok NSA z dnia 30 września 1999 r., I SAB 89/99 niepublik.; wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 1999 r., I SA 1459/98, niepublik.; wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 lipca 2007 r., IV SA/Wa 659/07 - LEX nr 372465), którą Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela, w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów k.p.a. pozostawienie podania (odwołania) bez rozpoznania nie przybiera postaci decyzji, czy postanowienia, lecz stanowi czynność materialno-techniczną. O podjęciu takiej czynności materialno-technicznej pozostawienia podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., organ ma obowiązek zawiadomić wnoszącego podanie (odwołanie). W treści takiego zawiadomienia konieczne jest ścisłe wykazanie przesłanek pozostawienia podania (odwołania) bez rozpoznania. Taki też tryb postępowania należy zastosować w rozpoznawanej sprawie, a konsekwentnie powinien to uczynić organ, który wezwał Skarżącego do uzupełnienia braków odwołania, czyli Wojewoda S. Organ ten powinien jednak uprzednio wyjaśnić, czy tryb ten nie został już zastosowany. W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo (karta nr 20) informujące Skarżącego, iż zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., z uwagi na nieusunięcie braku formalnego odwołania, tj. nieuzupełnienie o podpis, odwołanie pozostaje bez rozpoznania. Z akt tych nie wynika jednakże, aby pismo to zostało wyekspediowane i doręczone Skarżącemu. Dodać jeszcze trzeba, iż w każdym wypadku, gdy organ pozostawia podanie bez rozpoznania, osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa, polegające na bezczynności organu wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania) przysługuje - na ogólnych zasadach - skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., która powinna być wniesiona z zachowaniem trybu określonego w art. 52 tej ustawy (zob. komentarz do art. 64 k.p.a. [w] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, tom I, LEX, 2007, wyd. II). Mając na uwadze powyższe rozważania i wnioski, Sąd na podstawie art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Sąd nie zasądził na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, albowiem Skarżący będąc pouczony w prawidłowo doręczonym zawiadomieniu o rozprawie o treści art. 210 § 1 P.p.s.a., nie złożył w tym zakresie stosownego wniosku.