III SA/Wa 2156/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Dziełak, Sędziowie Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Asesor WSA Maciej Kurasz (sprawozdawca), Protokolant Emilia Kasperowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2006 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej - "Prezes ZUS") na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r. Nr 137, poz. 887 ze zm.) - powoływanej dalej jako u.s.u.s w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 9, poz. 26 ze zm. - dalej jako Kpa) po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu składek i jednocześnie ponownie odmówił T. G. (Skarżącemu) umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres od września 1997 r. do grudnia 1998 r. w łącznej kwocie 11.626 zł. W rozpatrywanej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych działając jako organ pierwszoinstancyjny decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Nr [...] na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1 oraz art. 32 u.s.u.s. po rozpoznaniu wniosku Skarżącego o umorzenie należności składkowych za powoływane powyżej okresy odmówił umorzenia zaległych składek na ubezpieczenie społeczne. W uzasadnieniu wskazał, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności wymienione w art. 28 u.s.u.s., z uwagi na osiągane przez skarżącego dochody z tytułu zatrudnienia oraz skuteczne prowadzenie egzekucji komorniczej z tytułu zaległych alimentów. Organ rentowy uznał, że nie jest wykluczona szansa spłaty zadłużenia w dogodnych ratach. Zdaniem organu Skarżący nie przedstawił dostatecznych dowodów potwierdzających ubóstwo, klęskę żywiołową czy chorobę, tym samym sytuacja finansowa rodziny skarżącego chociaż niewątpliwie bardzo trudna nie ma charakteru stałego. Podniesiono, że nie jest wykluczona szansa spłaty zadłużenia w dogodnym układzie ratalnym bez pozbawiania możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych siebie i członków najbliższej rodziny. Również nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w przepisie § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 sierpnia 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy T. G. podniósł, że znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, wynikającej z wysokiego zadłużenia alimentacyjnego, w związku z czym komornik sądowy dokonał zajęcia części jego wynagrodzenia za pracę. Podniósł także, że jego małżonka jest osobą bezrobotną od wielu lat. Miesięczne przychody rodziny skarżącego wynoszą ok. 500 zł na dwie osoby. Skarżący oświadczył także, że poza zabezpieczeniem podstawowych potrzeb życiowych musi dokonywać niezbędnych opłat m.in. za prąd, gaz, wodę i ogrzewanie. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Prezes ZUS w wyniku ponownego rozpoznania sprawy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji i odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne. W rozwinięciu uzasadnienia powtórzył argumentację zaprezentowaną w decyzji organu pierwszej instancji oraz wskazał, iż obecna sytuacja finansowa rodziny skarżącego chociaż bardzo trudna, to jednak wystarcza do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Na powyższą decyzję T. G. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wnosząc o uchylenie skarżonej decyzji; zarzucił Prezesowi ZUS naruszenie przepisów art. 28 ust. 2 u.s.u.s. poprzez błędną wykładnię wskazującą, że skarżący nie spełniał warunków do umorzenia należności z tytułu zaległych składek. Skarżący ponownie podniósł okoliczności związane z jego trudną sytuacją finansową, która w jego ocenie uzasadniała umorzenie zaległości składkowych. Podkreślił, iż wobec niego nie może być prowadzone postępowanie egzekucyjne, ze względu na brak jakiegokolwiek majątku mającego realną wartość. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS podtrzymał stanowisko zaprezentowane w skarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Organ administracji stwierdził w przedmiotowym piśmie, iż brak możliwości zapłaty w chwili rozpatrywania wniosku, nie przesądza o trwałej nieściągalności zobowiązań. W piśmie procesowym z dnia [...] października 2006 r. skarżący powtórzył zarzuty prezentowane we wcześniejszym etapach postępowania, oraz podniósł zarzut przedawnienia nieuiszczonych składek na ubezpieczenia społeczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. skarga zasługuje na uwzględnienie. I. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - określanej dalej jako p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem, z uwzględnieniem stanu prawnego, który miał zastosowanie w chwili orzekania w sprawie. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) p.p.s.a., lub stwierdzenia nieważności jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w art. 247 ustawy Ordynacja podatkowa (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd zwraca również uwagę, iż stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. II. Na podkreślenie zasługuje to, iż o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co oznacza, że Sąd administracyjny nie posiada uprawnień do zmiany zaskarżonej decyzji, umorzenia przedmiotowej należności, czy też zobowiązania organu do umorzenia zaległości z tytułu niezapłaconych składek, tak jak tego oczekiwałby Skarżący. Nie może tego uczynić nawet w sytuacji uwzględnienia skargi, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Sąd bada bowiem wyłącznie legalność zaskarżonego aktu - w tej sprawie decyzji z dnia [...] maja 2006 r., nie może natomiast orzekać za organ w sposób merytoryczny przyznając określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków. III. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie była sprawa dotycząca umorzenia zaległych należności z tytułu składek wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Na wstępie należy stwierdzić, iż zgodnie z art. 24 ust. 2 u.s.u.s. jako "należności z tytułu składek" należy rozumieć: składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę. Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wymienione wyżej należności mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o ten przepis określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), powoływanego dalej w skrócie jako rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r. Decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, podejmowane przez Zakład na podstawie art. 28 u.s.u.s oraz przepisu § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Oznacza to, iż prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje organowi administracyjnemu orzekającemu w sprawie. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje organu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. Jak już wyżej wskazano, sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego ograniczona jest w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Kontrola ta obejmuje zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia wnioskowanej ulgi. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej słuszności czy też sprawiedliwości społecznej. Postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego o czym stanowi art. 180 § 1 Kpa. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa ZUS (art. 83 ust. 4 u.s.u.s.). Warunkiem wydania poprawnej decyzji jest poprzedzenie jej prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Wymóg taki wynika wprost z art. 6 Kpa stanowiącego, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to konieczność prawidłowego zastosowania przy rozpoznawaniu i rozstrzygnięciu sprawy przez każdy organ prowadzący postępowanie administracyjne, przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i prawa procesowego. Biorąc powyższe kryteria pod uwagę, Sąd dopatrzył się w niniejszej sprawie naruszeń prawa procesowego, skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji, która wymagała wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W ocenie Sądu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego miało istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej organy orzekające przyjęły, iż przesłanki umorzenia, zarówno wymienione w art. 28 u.s.u.s., jak i w § 3 ww. rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. - nie występują. Stanowiska swojego jednakże nie uzasadniły w sposób należyty. Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 Kpa. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie Sądu uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie spełnia wymogów określonych tym przepisem, w szczególności zaś nie może być uznane za wyczerpujące. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, do jakich należą decyzje dotyczące umarzania należności z tytułu składek, uzasadnienie spełnia szczególnie istotną rolę. Pozwala ono na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście wyrażonej w art. 11 Kpa zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Nie może być uznane za spełniające powyższe wymogi, a w szczególności za wyczerpujące uzasadnienie, w którym nie odniesiono się w sposób szczegółowy do indywidualnej sytuacji skarżącego, opisanej przez niego w składanych wnioskach. Na uwagę zasługuje również to, iż organ uznał, iż w jego ocenie w przedmiotowej sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność składek ze względu na to, iż w stosunku do Skarżącego prowadzona jest skuteczna egzekucja komornicza zaległości z tytułu alimentów. W ocenie Sądu powyższa okoliczność nie może w sposób jednoznaczny świadczyć o braku przesłanki całkowitej nieściągalności składek ubezpieczeniowych, tym bardziej, że wobec Skarżącego nie jest prowadzona skuteczna egzekucja z tytułu niezapłaconych składek. Lakoniczność uzasadnienia zaskarżonej decyzji sprawia, że przedstawioną w nim ocenę stanu faktycznego sprawy Sąd uznał za dowolną i nie uwzględniającą zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Stanowi to naruszenie wyrażonej w art. 80 Kpa zasady swobodnej oceny dowodów. Ocena ta wymaga przy tym wykazania faktycznych podstaw rozumowania, którego jest rezultatem. Zgodnie zaś z art. 77 § 1 Kpa organy mają obowiązek nie tylko zebrać materiał dowodowy, ale też w sposób wyczerpujący cały ten materiał dowodowy rozpatrzyć. Dopiero ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla podjęcia rozstrzygnięcia i wyczerpująca ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, uwzględniająca całokształt tego materiału, pozwoli Prezesowi ZUS na stwierdzenie, czy w niniejszej sprawie wykazane zostało istnienie przesłanek umorzenia należności obciążających Skarżącego. Ocena ta winna przy tym znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. III. Sąd zauważył również, iż w sentencji zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wydanej w trybie odwoławczym poza przepisem art. 138 § 1 pkt 1 Kpa stanowiącym podstawę prawną orzekania, Prezes ZUS powołując się na przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. ponownie odmówił umorzenia zaległości składkowych. Takie działanie w ocenie Sądu naruszało przepisy dotyczące podstawowych reguł orzekania. Należy bowiem podkreślić, iż zaskarżona decyzja została wydana w wyniku rozpoznania środka odwoławczego tj. wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy. Zatem sentencja decyzji organu odwoławczego powinna zawierać jedno z rozstrzygnięć wskazanych w dyspozycji przepisu art. 138 § 1 Kpa. Stosownie do tego przepisu, w przypadku rozstrzygnięć merytorycznych organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1 ww. ustawy) - gdy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy uznaje w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 Kpa ab initio) - gdy widzi potrzebę skorygowania wad prawnych decyzji pierwszej instancji, wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, tudzież w toku postępowania nastąpiła zmiana tych okoliczności, mająca wpływ na rozstrzygnięcie istoty sprawy. Organ odwoławczy w ramach przepisu art. 138 § 1 Kpa może także uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 in fine) albo umorzyć postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 Kpa). Każde inne rozstrzygnięcie, zapadłe w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne. Wskazany art. 138 § 1 Kpa jest jasny w swej treści co do sposobów zakończenia odwoławczego postępowania administracyjnego i w tym zakresie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Wobec powyższego, rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy nieprzewidziane w katalogu ujętym w art. 138 Kpa jest niezgodne z prawem. IV. Biorąc pod uwagę przedstawioną argumentację Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podkreśla, że wycofanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza jednak, że wniosek skarżącego o umorzenie należności powstałej z tytułu niezapłaconych składek ubezpieczeniowych jest zasadny. Kwestia ta powinna stać się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym. Sąd wskazuje także, iż w wydanej po uchyleniu przez Sąd niniejszej decyzji organ administracyjny powinien odnieść się także do zarzutów Skarżącego w przedmiocie przedawnienia zaległości składkowych. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. Zakres w jakim uchylona decyzja nie podlega wykonaniu określono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a. Skarżący był zwolniony z kosztów sądowych na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e p.p.s.a., a o zasądzenie innych kosztów postępowania nie wnosił. Brak było zatem podstaw do orzekania w tym przedmiocie.