III SA/Wa 2179/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Dziełak (spr.), Sędzia WSA Jakub Pinkowski, Asesor WSA Hieronim Sęk, Protokolant Marcin Bącal, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2005 r. sprawy ze skargi Gminy M. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] maja 2005 r. Nr[...], 2) stwierdza, że decyzje wymienione w pkt 1 wyroku nie mogą być wykonane w całości. Postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] sierpnia 2004 r. Gmina M. (Skarżąca w niniejszej sprawie) nabyła w całości spadek po M.J. , zmarłym dnia 2 czerwca 2003 r. w P.. W skład masy spadkowej weszło także gospodarstwo rolne. Dwiema decyzjami z dnia [...] marca 2005 r. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego orzekł o odpowiedzialności Wójta Gminy M. za zaległości odpowiednio z lat 1994-1997 i 1998-2003. Od decyzji tych wniesione zostało odwołanie do Sądu Okręgowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w K.. W aktach sprawy brak jest informacji o sposobie jego załatwienia. W dniu 18 kwietnia 2005 r. Skarżąca złożyła wniosek o umorzenie zaległości składkowych za okres "od 2000 r. do 2 kwartału 2003 r." przypisanych Gminie M. jako spadkobiercy ustawowemu po zmarłym M.J. . Podpisał go Wójt Gminy. Skarżąca wskazała, iż zgodnie z art. 935 § 1 k.c. spadek po osobie samotnej przy braku spadkobierców ustawowych, bądź testamentowych przypada gminie właściwej dla miejsca położenia masy spadkowej. W myśl art. 1031 § 2 k.c. i art. 98 Ordynacji podatkowej odpowiedzialność spadkobiercy za długi spadkowe jest wyznaczona wartością ustalonego w inwentarzu stanu czynnego spadku. Nie bez znaczenia, jej zdaniem, jest fakt, iż do powstania zaległości składkowych doszło nie z winy Gminy. Za umorzeniem zaległości składkowych przemawia zatem zaistnienie wypadków całkowicie niezwiązanych z postępowaniem spadkobiercy i działanie czynników, na które nie miała ona wpływu. W ocenie Skarżącej przyjęcia przez nią spadku nie można interpretować jako wzbogacenia, ponieważ zarówno przyjęcie spadku, jak i wierzytelność Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego mieszczą się w tym samym obszarze finansów publicznych. Umorzenie zaś przypisanego jej zobowiązania jest instytucją nadzwyczajną wygaśnięcia zobowiązań publicznoprawnych wskazaną w art. 67 § 1 Ordynacji podatkowej (we wniosku błędnie podano § 10, której to jednostki redakcyjnej brak w tym przepisie). Ustalając przesłanki umorzenia zaległości podatkowych ustawodawca użył zwrotu "ważny interes publiczny". Sformułowanie "interes publiczny" należy zdaniem wnioskodawcy rozumieć jako dyrektywę postępowania nakazującą respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa lub społeczności lokalnej w przypadku jednostki samorządu terytorialnego. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.g.", w art. 7 wymienia obowiązki o charakterze publicznoprawnym, należące do zadań własnych gminy. O istnieniu ważnego interesu publicznego decydują kryteria zobiektywizowane, zgodne z powszechnie aprobowaną hierarchią wartości. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (określany dalej jako "Prezes KRUS") odmówił umorzenia "wnioskowanych należności ubezpieczenia społecznego rolników za okres od "2000.1-2003.2". Uzasadnienie decyzji sprowadza się do stwierdzenia, że Skarżąca na podstawie art. 935 § 1 k.c oraz 1031 § 2 k.c. i art. 98 Ordynacji podatkowej ponosi odpowiedzialność za długi spadkowe do wartości ustalonego w inwentarzu stanu czynnego spadku. Bez znaczenia jest fakt, że do powstania przedmiotowej zaległości doszło nie z winy Gminy. Stosownie do zawartego w decyzji pouczenia, Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniosła, że organ orzekający, jak też i organ odwoławczy w swoich rozstrzygnięciach oparł się wyłącznie na podstawach prawnych wynikających z przepisów kodeksu cywilnego i Ordynacji podatkowej. Nie ustosunkowały się natomiast do przesłanki "ważnego interesu publicznego", jako podstawie zastosowania w niniejszej sprawie art. 67 Ordynacji podatkowej. Skarżąca wskazała realizowane przez nią zadania własne, a także wynikające z ustawy o pomocy społecznej, świadczeniach rodzinnych oraz innych aktów prawnych. Podniosła, że specyfika gospodarcza i społeczna Gminy M., charakteryzująca się wskaźnikiem bezrobocia ok. 30%, brakiem infrastruktury przemysłowej (ok. 90% drobnotowarowych gospodarstw rolnych), ok. 690 osób korzystających z pomocy społecznej przy liczbie mieszkańców ok. 5000, sprawia, że jej sytuacja finansowa jest bardzo trudna. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Prezes KRUS zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W jego ocenie uzyskane przez Skarżącą, jako spadkobiercę, gospodarstwo rolne przyczyniło się do powiększenia jej majątku. Z tego też względu powołany we wniosku art. 67 Ordynacji podatkowej nie ma zastosowania w sprawie. Spadkobiercy przejmują przewidziane w przepisach prawa podatkowego zarówno prawa majątkowe, jak i obowiązki spadkodawcy, toteż bez znaczenia jest fakt, że zaległość nie powstała z winy Skarżącej. Na powyższą decyzję Skarżąca złożyła skargę, w której wniosła o jej uchylenie w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.) powoływanej dalej jako "u.u.s.r.", oraz art. 67 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez nieuwzględnienie jej interesu publicznego jako spadkobiercy ustawowego w rozumieniu tych przepisów, a także art. 7 u.s.g. Skarżąca podniosła też zarzut nierozstrzygnięcia przez organ orzekający istoty sprawy poprzez nieuwzględnienie stanu faktycznego w przedmiocie ustawowych zadań własnych gminy w odniesieniu do sytuacji finansowej jej jednostek organizacyjnych oraz wiążącym się z ich realizacją obciążeniem budżetu gminy. Skarżąca nie kwestionuje obowiązku uiszczenia przedmiotowych zaległości, wynikającego z faktu, iż na skutek okoliczności przewidzianych w kodeksie cywilnym stała się ona spadkobiercą M.J.. Wskazała na typowo rolniczy charakter gminy, pozbawionej infrastruktury przemysłowej. Na około 5000 mieszkańców ponad 700 stale korzysta ze środków pomocy społecznej. Gmina ustawowo zobowiązana jest do pokrywania ujemnego wyniku finansowego jej jednostek organizacyjnych, w tym dofinansowywania i udzielania gwarancji kredytowych Samorządowemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej, od 2000 r. wykazującego straty z działalności. Istotny w ocenie Skarżącej jest też fakt, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nakłada na nią szczególne obowiązki w zabezpieczeniu minimum podstaw materialnych mieszkańców. Zdaniem Skarżącej uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odzwierciedla stanu faktycznego sprawy. Podjęte rozstrzygnięcie powinno być przekonywująco uzasadnione co do faktów i powołanych podstaw prawnych tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie było ich logiczną konsekwencją. Organ orzekający obowiązany jest zatem podjąć wszelkie działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 122 Ordynacji podatkowej). Przepis art. 67 § 1 tejże ustawy oparty jest na konstrukcji uznania administracyjnego, nie będącego jednakże uznaniem dowolnym. Wydanie decyzji poprzedzone być musi szczegółowym wyjaśnieniem wszystkich okoliczności sprawy w zakresie przesłanek umorzenia i ich analizą z zachowaniem wymogów proceduralnych, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Ocena zaś, czy zaistniały przesłanki umorzenia może być dokonana po wnikliwym i wszechstronnym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego (art. 191 Ordynacji podatkowej), a poprzedzać ją winno wyczerpujące zebranie materiału dowodowego (art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej). W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzjach wydanych w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie Sąd oparł się powodach innych niż w niej wskazane. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270; z 2004 r. Nr 162, poz. 1692) dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to obowiązek i prawo Sądu zbadania, czy zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa, mogącym skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Zdaniem Sądu do naruszenia takiego doszło przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej. Podkreślić przy tym należy, że w niniejszej sprawie Sąd oceniał zgodność z prawem wyłącznie decyzji w przedmiocie umorzenia zaległości z tytułu składek, które na mocy spadkobrania obciążyły Skarżącą. Sąd nie badał natomiast prawidłowości decyzji orzekających o odpowiedzialności za te zaległości. W sprawie niniejszej materialnoprawną podstawą działania Prezesa KRUS powinien być art. 67 § 1 Ordynacji podatkowej, który to przepis ma zastosowanie do należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników, obciążających spadkobierców, z mocy art. 97a Ordynacji podatkowej. Do tego ostatniego przepisu odsyła z kolei art. 52 ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. Natomiast samo postępowanie w przedmiocie umorzenia tych należności prowadzone jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), obowiązek zastosowania którego wynika z faktu, że Prezes KRUS jest centralnym organem administracji rządowej (art. 2 ust. 2 u.u.s.r.). Odesłanie do zamieszczonego w Ordynacji podatkowej przepisu prawa materialnego, określającego przesłanki umorzenia należności, nie jest równoznaczne z odesłaniem do przepisów proceduralnych tej ustawy. W ocenie Sądu bezspornym jest, że podmiotem zobowiązanym do uiszczenia przedmiotowych należności mogła być tylko Gmina M., jako spadkobierca ustawowy (art. 935 § 3 k.c.). Ona też została wskazana jako spadkobierca w postanowieniu Sądu Rejonowego w P z dnia [...] sierpnia 2004 r. W ocenie Sądu wniosek o umorzenie przedmiotowych należności był w istocie rzeczy wnioskiem Gminy. Wprawdzie opatrzono go pieczęcią Urzędu Gminy w M., a podpisał go Wójt Gminy, jednakże z jego treści jednoznacznie wynika, że dotyczy on należności przypisanych Gminie jako spadkobiercy. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest przede wszystkim jednoznaczne ustalenie podmiotu będącego jego stroną, bowiem do tego tylko podmiotu można skierować decyzję. Przepis art. 29 k.p.a. stanowi, że stronami postępowania mogą być osoby fizyczne, osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Gmina posiada status osoby prawnej z mocy art. 2 ust. 2 u.s.g. Wójt gminy jest natomiast organem gminy, o czym stanowi art. 11a ust. 1 pkt 2 tejże ustawy. Jest to organ wykonawczy (art. 26 ust. 5), kierujący sprawami bieżącymi gminy i reprezentujący ją na zewnątrz (art. 31). W myśl art. 30 § 3 k.p.a. strony nie będące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. W niniejszej sprawie Wójt Gminy występował w takim właśnie charakterze - jako reprezentant (ustawowy przedstawiciel) gminy, czyli spadkobiercy ustawowego. Skoro Gmina była spadkobiercą, to należało uznać, że to ona, a nie Wójt, była też stroną postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezesa KRUS. Tymczasem obie decyzje Prezesa KRUS skierowane są właśnie do Wójta Gminy M.. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. w treści decyzji powinno się znaleźć między innymi oznaczenie strony lub stron. Jedynym podmiotem wymienionym w sentencjach decyzji jest Wójt Gminy M., wskazany przy tym jako wnioskodawca: "...po rozpoznaniu Pana/Pani wniosku z dnia 2005-05-24 o ponowne rozpatrzenie sprawy...". Z treści decyzji wynika więc, że to Wójta Prezes KRUS uznał za stronę przedmiotowego postępowania i do niego skierował swoje decyzje. Skoro, jak wykazano wyżej, w rzeczywistości stroną przedmiotowego postępowania była Gmina jako spadkobierca, należało uznać, iż obie decyzje Prezesa KRUS skierowane zostały do osoby nie będącej stroną w sprawie. Zważyć należało i to, że w żadnym miejscu Prezes KRUS nie określił Wójta jako podmiotu działającego w imieniu Gminy, reprezentującego ją. W toku całego postępowania instancyjnego traktował go jak wnioskodawcę. W wyroku z dnia 31 marca 1998 r. Sygn. akt IV SA 884/96 (lex 43325) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził: "skierowanie decyzji do organu osoby prawnej i oznaczenie organu tego jako strony postępowania (zamiast osoby prawnej) oraz nałożenie określonych nakazów i zakazów na ten organ jest równoznaczne ze skierowaniem decyzji do osoby nie będącej stroną, co w konsekwencji powoduje, że decyzja ta dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Należy przy tym dodać, iż nałożenie określonych obowiązków na organy osoby prawnej byłoby dopuszczalne jedynie w razie wyraźnego upoważnienia ustawowego". Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela ten pogląd. Wójt Gminy, jako jej organ wykonawczy, nie jest w żadnym razie podmiotem, który mógłby na mocy dziedziczenia ustawowego stać się spadkobiercą, a zatem nie mogły dotyczyć go uprawnienia i obowiązki z tym związane. Sąd nie badał natomiast, czy w niniejszej sprawie Wójt Gminy mógłby być uznany za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a, a zatem czy miał interes prawny w występowaniu do Prezesa KRUS z wnioskiem o umorzenie należności. Ocena istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie w odniesieniu do Wójta byłaby konieczna, gdyby w sprawie tej występował on we własnym imieniu. Z akt sprawy wynika natomiast, jak to już podkreślano, że Wójt działał tu w imieniu Gminy, bez wątpienia będącej stroną postępowania. Także z treści decyzji nie wynika, aby Wójt uznany został za stronę postępowania z uwagi na spełnienie przesłanek określonych w art. 28 k.p.a. Wójt zresztą również nie odwoływał się do tych przesłanek, jako uzasadnienia wystąpienia z wnioskiem o umorzenie i następnie z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną postępowania jest przesłanką stwierdzenia nieważności takiej decyzji, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W niniejszej sprawie wadą określoną w tym przepisie dotknięte były obie decyzje Prezesa KRUS. Z tego względu stwierdzenie nieważności musiało dotyczyć obu tych decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji niemożliwą czyni wypowiedź Sądu w przedmiocie zasadności zarzutów skargi. Wyjaśnić jednakże należy, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Stwierdzając, że zaskarżona decyzja narusza prawo, Sąd eliminuje ją z obrotu prawnego poprzez uchylenie lub stwierdzenie nieważności. Natomiast o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji. W tym przypadku oznacza to, że rozstrzygnięcie co do umorzenia przedmiotowych należności należy do kompetencji Prezesa KRUS. Sąd nie jest zatem władny uwzględnić wniosku Skarżącej o umorzenie składek, tak bowiem w ocenie Sądu należy rozumieć jej żądanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Zdaniem Sądu celowym jest wskazanie organowi orzekającemu na okoliczność istotną dla rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia składek, a niewyjaśnioną w toku postępowania. Z akt sprawy nie wynika mianowicie, czy decyzje orzekające o odpowiedzialności za te należności stały się ostateczne. Sąd opierając się na treści skargi uznał, że wniosła ją Gmina M.. Była ona rzeczywistą stroną postępowania administracyjnego, której wniosek rozpatrzony został jako wniosek innego podmiotu. Na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. była zatem uprawniona do wniesienia skargi na decyzję Prezesa KRUS. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. Zakres w jakim decyzje, których nieważność stwierdzono nie mogą być wykonane określono w oparciu o art. 152 p.p.s.a. Sąd nie zasądził na rzecz Skarżącej kosztów postępowania sądowego, ponieważ nie była ona zobowiązana do uiszczenia wpisu. Nie poniosła też kosztów uczestniczenia swojego przedstawiciela w rozprawie. Nie reprezentował jej pełnomocnik, z którego udziałem w sprawie łączył się obowiązek poniesienia kosztów zastępstwa procesowego.