III SA/Wa 223/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Bożena Dziełak (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Krawczyk, sędzia WSA Piotr Przybysz, Protokolant starszy referent Karol Kodym, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi T. K. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę Z akt sprawy wynika, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w S. prowadził wobec Skarżącej – T.K., postępowania egzekucyjne na podstawie własnych tytułów wykonawczych z [...] lipca 2012 r. o numerach [...], [...], [...], [...] i [...], obejmujących należności z tytułu liniowego podatku dochodowego od osób fizycznych za miesiące odpowiednio kwiecień, wrzesień, październik, listopad i grudzień 2011 r. W piśmie z 16 sierpnia 2012 r., nawiązując do zajęcia rachunku bankowego w [...] Banku S.A., Skarżąca przedstawiła swoją sytuację materialną oraz wskazała przyczyny powstania egzekwowanych zaległości podatkowych. Domagała się umorzenia odsetek oraz podnosiła "niewstrzymanie się" od rozpoznania. Wezwawszy Skarżącą do sprecyzowania wniosku zawartego w tym piśmie, w oparciu o jego treść i odpowiedź udzieloną przez Skarżącą, Naczelnik Urzędu Skarbowego uznał, że wniosła ona o zawieszenie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia jej wniosków o udzielenie ulg w spłacie zaległości podatkowych. W rezultacie zaś postanowieniem z [...] października 2012 r. umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe, ponieważ postanowieniami z [...] września 2012 r. wnioski o ulgi w spłacie zaległości pozostawiono bez rozpatrzenia oraz odmówiono wszczęcia postępowania. Postanowieniem z [...] stycznia 2013 r. Dyrektor Izby Skarbowej we W. uchylił postanowienie organu egzekucyjnego z [...] października 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Uznał, iż Naczelnik Urzędu Skarbowego winien ponownie przeanalizować wniosek Skarżącej, a w razie wątpliwości wezwać ją do sprecyzowania wniosku. Pismem z 28 stycznia 2013 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego wezwał Skarżącą do sprecyzowania żądania zawartego w piśmie z 16 sierpnia 2012 r. Wyjaśnił, że w razie braku odpowiedzi na wezwanie, pismo zostanie potraktowane jako wniosek o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego lub czynności egzekucyjnych. Stwierdziwszy, że Skarżąca nie odpowiedziała na wezwanie, przekazał wniosek Dyrektorowi Izby Skarbowej we W. Postanowieniem z [...] marca 2013 r. Dyrektor Izby Skarbowej we W. odmówił Skarżącej wstrzymania postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych [...] lipca 2012 r. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 1a pkt 16 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015) – dalej: "u.p.e.a.", wstrzymanie postępowania egzekucyjnego oznacza wstrzymanie wykonania zastosowanych środków egzekucyjnych, które nie powoduje uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych, oraz niepodejmowanie nowych środków egzekucyjnych. Powołał się na 23 § 6 ww. ustawy przewidujący, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymanie przez organ nadzoru, na czas określony, czynności egzekucyjnych lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Jego zdaniem, szczególnie uzasadnione przypadki występują, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, co w sprawie nie ma miejsca, jako że zapłata należności pieniężnej z istoty swej jest świadczeniem odwracalnym. W ocenie Dyrektora Izby Skarbowej Skarżąca nie wskazała okoliczności, które świadczyłyby o wystąpieniu szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu powyższego przepisu oraz że prowadzenie postępowania egzekucyjnego mogłoby spowodować powstanie szkody niemożliwej do naprawienia. Za szczególnie uzasadniony przypadek nie może być uznana podniesiona przez Skarżącą jej trudna sytuacja majątkowa i zdrowotna oraz brak zapłaty ze strony kontrahentów. Działalność gospodarcza prowadzona jest na własne ryzyko i brak zapłaty przez kontrahentów mieści się w pojęciu ryzyka gospodarczego. Zdarzenia tego typu często występują w obrocie gospodarczym, a więc nie można ich uznać za okoliczności wyjątkowe. Zły stan zdrowia Skarżącej niewątpliwie jest okolicznością przykrą, która jednak nie miała wpływu na prowadzenie przez nią działalności gospodarczej i dalsze generowanie zaległości podatkowych. Do majątku Skarżącej prowadzone jest postępowanie egzekucyjne na podstawie 77 tytułów wykonawczych wystawionych przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Ś., w tym 16 tytułów wystawionych po dacie powstania przedmiotowych zaległości podatkowych. Pomimo zatem złego stanu zdrowia, w 2012 r. Skarżąca prowadziła aktywnie działalność gospodarczą, generując obrót i wystawiając faktury. Skoro zły stan zdrowia nie uniemożliwił Skarżącej wykonywania działalności, nie stanowi on również uzasadnienia dla czasowego odstąpienia od obowiązku egzekwowania zaległych kwot, który na organ egzekucyjny nakładają obowiązujące przepisy prawa. Dyrektor Izby Skarbowej zaznaczył, że wstrzymanie egzekucji zależy od uznania organu nadzoru i ogranicza się do szczególnie uzasadnionych wypadków, tj. sytuacji spowodowanych działaniem czynników, na których wystąpienie zobowiązany nie miał wpływu, niezależnych od sposobu jego postępowania, mających charakter losowy i zaistniałych w toku postępowania egzekucyjnego. W zażaleniu na to postanowienie Skarżąca wniosła o jego uchylenie w całości. Wskazała, że toczą się jej sprawy przed Sądem Administracyjnym we Wrocławiu oraz w Ministerstwie Finansów. Skarżąca wnioskowała o nadzór administracyjny nad sprawami prowadzonymi w urzędzie skarbowym, gdzie pozbawiono ją ochrony prawnej. Wskazała również sprawę w Sądzie Rejonowym w W. o sygn. akt [...], dotyczącą zakazu prowadzenia przez nią działalności. Skarżąca podkreśliła, iż nie uchyla się od płacenia podatków. Jednakże od 2008 r. nie uzyskała zapłaty od swoich klientów, co jest okolicznością, na którą nie miała wpływu. Zarzuciła, iż pominięto zaliczanie przez Urząd Skarbowy w Ś. zwrotów podatku od towarów i usług, a także potrącanie podatku przez ZUS w S. Podniosła zły stan swego zdrowia oraz trudności w kompletowaniu dokumentów, wynikające z ograniczonej znajomości prawa podatkowego. Skarżąca wskazała śmierć dziecka jako przypadek losowy. Wyjaśniła, że od 2011 r. nie otrzymała żadnej ulgi. Jej zdaniem, Urząd Skarbowy w S. działa wbrew prawu, także w zakresie podatku od towarów i usług oraz przedawnienia. Nie zgodziła się z twierdzeniem, iż nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie do sprecyzowania żądania, doręczone jej 31 stycznia 2013 r. Postanowieniem z [...] grudnia 2014 r. Minister Finansów umorzył postępowanie odwoławcze. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego ("k.p.a") zaznaczając, że przesłanki umorzenia postępowania określa art. 105 k.p.a., zgodnie z którym umarza się postępowanie, które z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Minister Finansów stwierdził, że w sprawie wystąpiła sytuacja braku przedmiotu postępowania. Przedmiotem tym była bowiem kwestia wstrzymania postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych od nr [...] do nr [...]. Z materiału dowodowego sprawy wynika jednak, że postanowieniem z 28 listopada 2014 r. oraz postanowieniem z [...] grudnia 2014 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w S. umorzył postępowania egzekucyjne prowadzone na podstawie ww. tytułów wykonawczych, ponieważ wystąpiła okoliczność wskazana w art. 59 § 2 u.p.e.a. – stwierdzenie, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. W sytuacji, gdy postępowanie egzekucyjne nie toczy się, żądanie wstrzymania tego postępowania stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza natomiast brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpatrzenia zażalenia. W skardze złożonej na powyższe postanowienie Skarżąca wniosła o jego uchylenie w całości. Wyjaśniła, że od 26 listopada 2014 r. nie prowadzi już firmy. Urząd Skarbowy podtrzymuje jednak wniosek o zaprzestanie na 3 lata prowadzenia przez nią P. (po zmianie nazwy – P.). Rachunek bankowy zawsze objęty był zajęciem w ramach egzekucji administracyjnej i sądowej. W 2004 r. Skarżącej zabrano rentę, a od 2011 r. nie otrzymała od organu podatkowego żadnej ulgi. Zdaniem Skarżącej, naruszony został jej interes prawny i narażono ją na szkody w związku z czym, na podstawie art. 417 § 1 Kodeksu cywilnego, wystąpi do sądu o kwotę 400.000 zł, taką samą jaką chciał Naczelnik Urzędu Skarbowego w S. Doszło bowiem do naruszenia obowiązków przez funkcjonariusza publicznego. Skarżąca podkreśliła, iż chroni ją konwencja praw człowieka. Skarżąca wyraziła wątpliwość, jak wskutek zastosowania 89 ustawy o podatku od towarów i usług ma teraz dokonać odliczenia lub korekty. Wyjaśniła, że była ścigana przez prokuraturę, ponieważ nadal prowadziła działalność mimo "wpisu vigzd1/13 z 25-02-2013 w cedig". W przekonaniu Skarżącej działaniem wbrew przepisom prawa organy podatkowe naruszyły jej wizerunek in futuro. Skarżąca nie zgadza się na stan rzeczy wynikający z powyższego wpisu. Została zmuszona do zaprzestania działalności od 2006 r. Urząd Skarbowy (Skarb Państwa) jej nie pomógł mimo zaistnienia przesłanek do ulgi, W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi, Podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Zarzuty skargi uznał za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu Minister Finansów prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 i art. 144 k.p.a., umarzając postępowanie odwoławcze prowadzone na skutek zażalenia wniesionego przez Skarżącą na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we W. o odmowie wstrzymania postępowania egzekucyjnego obejmującego zaległości w liniowym podatku dochodowym od osób fizycznych za kwiecień, wrzesień, październik, listopad i grudzień 2011 r. Umorzenie postępowania odwoławczego jest rozstrzygnięciem przewidzianym w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Przepis ten, jak słusznie wskazał Minister Finansów, nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego. W konsekwencji w każdej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, uwzględniając treść art. 105 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Rozstrzygnięcie takie, podejmowane w ramach postępowania egzekucyjnego, ma formę postanowienia (art. 17 § 1 u.p.e.a.). W świetle art. 105 k.p.a. przy ocenie zasadności umorzenia postępowania odwoławczego (zażaleniowego) podstawowe znaczenie należy więc przypisać pojęciu "bezprzedmiotowość postępowania". Generalnie rzecz ujmując, "bezprzedmiotowość postępowania" występuje w sytuacji, gdy brak jest postaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Przyczyny bezprzedmiotowości postępowania mogą mieć charakter podmiotowy lub przedmiotowy. Bezprzedmiotowość postępowania z przyczyn o charakterze przedmiotowym zachodzi wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania, a więc gdy nie istnieje sprawa, która mogłaby stanowić jej przedmiot. Postępowanie administracyjne może się bowiem toczyć jedynie wtedy, gdy ma swój przedmiot. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt II FSK 1988/08 (dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl), chodzi tu o przedmiot konkretnie oznaczonego postępowania administracyjnego, który będzie stanowić sprawa administracyjna mająca charakter indywidualny, co oznacza, że dotyczyć ona będzie oznaczonego podmiotu oraz konkretnych jego praw lub obowiązków. Ustalenia te należy odnieść odpowiednio do postępowania egzekucyjnego, w którym wprawdzie nie rozstrzyga się o indywidualnych uprawnieniach lub obowiązkach, a jedynie podejmuje czynności zmierzające do wykonania określonego obowiązku. Istota konstrukcji bezprzedmiotowości jest jednak taka sama, jak w postępowaniu administracyjnym (jurysdykcyjnym). W rozpoznanej sprawie wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania dotyczącego wstrzymania postępowań egzekucyjnych prowadzonych wobec Skarżącej na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych [...] lipca 2012 r. Z akt sprawy wynika bowiem, że postanowieniem z [...] listopada 2014 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w S., jako organ egzekucyjny, umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych o numerach [...] i [...], a postanowieniem z [...[ grudnia 2014 r. umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych o numerach [...], [...] i [...]. Wskazanym w tych postanowieniach powodem umorzenia postępowań egzekucyjnych było stwierdzenie, że nie zostanie uzyskana kwota przewyższająca wydatki egzekucyjne. Stanowi to przesłankę umorzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego należności pieniężnych, przewidzianą w art. 59 § 2 u.p.e.a. Tę właśnie okoliczność faktyczną – umorzenie postępowań egzekucyjnych – Minister Finansów wskazał jako przyczynę bezprzedmiotowości postępowania, którego przedmiotem była kwestia wstrzymania tychże postępowań egzekucyjnych. Prawidłowo Minister Finansów stwierdził, że umorzenie postępowania egzekucyjnego powoduje bezprzedmiotowość i w rezultacie musi skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego (zażaleniowego) w sprawie dotyczącej wstrzymania tegoż postępowania egzekucyjnego. Odnosząc się do argumentacji skargi przede wszystkim wyjaśnić należy, że sąd administracyjny związany jest granicami sprawy, w której skargę wniesiono i nie może wkraczać swoimi ocenami prawnymi w sprawę inną, niż ta, jaka była przedmiotem postępowania przed organami administracji. Sprawę rozpatrywaną przez Sąd określa strona skarżąca, wskazując konkretny akt (decyzję, postanowienie), którego skarga dotyczy. Skarżąca wniosła skargę na postanowienie o charakterze formalnym, orzekające o umorzeniu postępowania odwoławczego wszczętego jej zażaleniem na postanowienie o odmowie wstrzymania postępowania egzekucyjnego. W ocenie Sądu postanowienie to znajdowało oparcie w przepisach obowiązującego prawa oraz w okolicznościach faktycznych zaistniałych w sprawie. Konsekwentnie, jako zawierające rozstrzygnięcie o charakterze formalnym, zaskarżone postanowienie nie odnosiło się i nie mogło odnosić się do merium sprawy, tj. zasadności wstrzymania postępowań egzekucyjnych prowadzonych wobec Skarżącej. Tym samym tego rodzaju merytorycznej oceny nie mógł dokonać także Sąd kontrolując zgodność zaskarżonego postanowienia z przepisami prawa. Sąd rozumie, że z punktu widzenia Skarżącej podejmowane wobec niej czynności i rozstrzygnięcia organów podatkowych, organu egzekucyjnego oraz organów nadzoru wiążą się z obciążającymi ją zaległościami podatkowymi powstałymi w toku prowadzenia działalności gospodarczej, a także z zakazem prowadzenia działalności gospodarczej orzeczonym wobec niej postanowieniem Sądu Rejonowego w W. z [...] lutego 2013 r. sygn. akt [...]) na wniosek Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. Jednakże z punktu widzenia obowiązujących przepisów kwestie te tworzą odrębne "sprawy" i Sąd nie mógł uczynić ich przedmiotem swego rozstrzygnięcia. Ponownie podkreślić należy, że Skarżąca wniosła skargę na postanowienie o umorzeniu postępowania odwoławczego, a zatem tylko to postanowienie i przesłanki jego wydania podlegały kontroli Sądu w niniejszej sprawie. Sąd wskazuje jedynie, że umorzenie postępowań egzekucyjnych przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w S., oznaczające zaprzestanie ich prowadzenia, wywołało skutek dalej idący niż wnioskowane przez Skarżącą wstrzymanie tych postępowań, które z istoty swej jest ograniczone w czasie. Sąd nie stwierdził, aby w rozpoznanej sprawie doszło do naruszenia prawa w sposób, który powodowałby konieczność wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).