III SA/Wa 2240/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Sylwester Golec, Sędziowie sędzia WSA Honorata Łopianowska (sprawozdawca) sędzia WSA Agnieszka Olesińska, Protokolant referent stażysta Renata Liminowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za 2018 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję w całości, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz S. G. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Wójt Gminy O. określił wydana decyzją S. G. (Skarżący) opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno – wypoczynkowe w kwocie 160 zł, i tyleż samo za każdy kolejny rok. 2. W złożonym od tej decyzji odwołaniu Skarżący podniósł, że od 2015 r. nie zamieszkuje na nieruchomości, od której naliczono mu opłatę, a w związku z tym, nie powstają na niej odpady komunalne. 3. Decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy O. 4. Skarżący złożył skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. akcentując, że nie zamieszkuje na nieruchomości za którą ustalono mu opłatę od 2015 r. i nie powstają na niej odpady. 5. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. - Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. - Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi może nastąpić również poprzez stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia – w wypadku ustalenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 O.p. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie sądu nie wymaga w tym wypadku wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy. Sprawując kontrolę w oparciu o powołane kryterium zgodności z prawem sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy administracyjnej, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania ocenianej decyzji, nie uwzględniając okoliczności, które zaistniały w okresie późniejszym. Należy przy tym podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2008r., sygn. akt II FSK 1665/06, to i pozostałe orzeczenia opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl). Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania). 2. Badając zaskarżony akt w świetle wskazanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Skarżący jest właścicielem nieruchomości, na której stoi domek letniskowy. Spór dotyczy możliwości ustalenia Skarżącemu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przez Wójt Gminy O. Skarżący w toku postępowania konsekwentnie twierdził, że na działce stanowiącej jego własność nie powstają odpady komunalne – tak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia Skarżącego z 7 maja 2018 r. (akta post. adm., tom I, k. 11), z którego treści wynika, że od 2015 r. nie korzysta z domku letniskowego. W oświadczeniu tym Skarżący wyeksponował, że od 1 stycznia 2000 r. stale zamieszkuje i stale przebywa na posesji w K. przy ul. [...] W odwołaniu skarżący podtrzymał to twierdzenie, akcentując, że od 2015 r. nie przebywa w ogóle na nieruchomości z powodów rodzinnych i od 2015 r. nie odebrano z jego nieruchomości żadnego pojemnika z odpadami.; nie przydzielono, mu nawet pojemnika na odpady czy worka na nie, jak miało to miejsce w odniesieniu do innych mieszkańców (akta post. adm., tom I, k. 1). Skarżący w skardze podtrzymał swoje twierdzenia, że na nieruchomości nie powstają odpady komunalne. Wskazał, że od 2015 r. nie przebywa na działce w ogóle, stąd naturalne jest, że nie wytwarza żadnych odpadów, energii elektrycznej i wody. Podkreśla, że na nieruchomości nie powstają odpady komunalne. W sprawie sporna jest interpretacja przepisu art. 6j ust. 3b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zdaniem organu, niezależnie od tego, czy Skarżący korzysta z nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (domku letniskowego) i czy wytwarza w związku z tym odpady, ma obowiązek ponoszenia zryczałtowanej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zaś w ocenie Skarżącego, jeśli nie korzysta on z domku letniskowego, nie powinien ponosić opłaty. Ustalono zarazem, że Skarżący od 2015 r. nie korzysta z nieruchomości, na której stoi domek letniskowy. Potwierdzają to własne oświadczenie Skarżącego a także pisemne oświadczenia dwóch sąsiadów. 3. Zgodnie z art. 6c ust. 1 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (u.c.p.g.) gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu Rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Rada Miejska w O. taką uchwałę podjęła (Uchwała nr VIII/61/15 w sprawie przejęcia obowiązków odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zabudowanych domkami letniskowymi lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno – wypoczynkowe położonych na terenie gminy O., Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2015 r. poz. 10768) i w niej to organy upatrują podstaw do obciążenia Skarżącego opłatą za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie bowiem z art. 6h u.c.p.g. właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z art. 6h ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika zatem zasada ponoszenia przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie danej gminy opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Obowiązek ponoszenia tych opłat spoczywa na właścicielach nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (art. 6c ust. 1 u.c.p.g.). Natomiast przepis art. 6j ust. 3b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jako regulacja szczególna, stwarza radom gmin podstawę do uregulowania kwestii poboru opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w formie ryczałtowej stawki opłaty w przypadku nieruchomości, które wykorzystywane są jedynie przez część roku. Z przepisu tego wynika, że w przypadku nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Przyjęciu tej regulacji w takim kształcie towarzyszyło założenie ustawodawcy, iż czasowe tylko przebywanie na danej nieruchomości najczęściej wynika właśnie z realizowania szeroko pojętych celów rekreacyjno-wypoczynkowych. Przez wskazane w tym przepisie "wykorzystywanie na cele rekreacyjno-wypoczynkowe nieruchomości, wykorzystywanych jedynie przez część roku", należy rozumieć samą możliwość ich wykorzystania w takim celu, a nie rozumiane subiektywnie rzeczywiste osiągnięcie tego celu. W analizowanym przepisie mowa jest o wykorzystywaniu nieruchomości jedynie przez część roku. Skoro ustawodawca nie sprecyzował dalej tego okresu, to uznać należy, iż każdy nawet krótki pobyt na nieruchomości w okresie, którego dotyczy opłata, przesłankę tę realizuje (tak też wyrok Naczelnego Sądu administracyjnego z 16 listopada 2017 r. sygn. II FSK 1337/17). Z treści powołanego przepisu, którego interpretacja jest sporna między organem i Skarżącym wynika, że obowiązek uiszczenia opłaty ryczałtowej wiązał się z wykorzystywaniem nieruchomości "jedynie przez część roku", a więc w okresie tego roku, tj. w tym przypadku w okresie dwunastu kolejnych miesięcy, objętych wydaną decyzją. W rozpoznawanej sprawie nie było przedmiotem sporu to, że Skarżący nie zamieszkuje na nieruchomości, w związku z którą nałożono na niego opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Powyższe wywołuje skutek, że wykluczone jest pobieranie opłaty przewidzianej dla nieruchomości, na której zamieszkuje mieszkaniec (mieszkańcy), tj. art. 6c ust. 1 u.c.p.g. Pozostaje zatem do rozważenia, czy na Skarżącego będącego właścicielem nieruchomości, na której stoi dom letniskowy można było nałożyć opłatę na podstawie tego przepisu, który stanowi, że gmina może zarządzić odbieranie odpadów także z nieruchomości, na których nie zamieszkuje mieszkaniec, ale powstają opady komunalne (art. 6c ust. 2 u.c.p.g.). W takim bowiem przypadku właściciel byłby objęty art. 6h u.c.p.g., który przewiduje ponoszenie przez właściciela opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu kluczowa pozostaje kwestia uprawnienia Wójta Gminy O. do nałożenia na Skarżącego opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w sytuacji, gdy Skarżący konsekwentnie twierdzi, że na jego działce nie powstają odpady komunalne; wyjaśnia, że na działce letniskowej nie przebywa od 2015 r. Zdaniem Sądu, powstawanie odpadów komunalnych na nieruchomości stanowi warunek, umożliwiający pobór opłat w przypadku takich nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy. Wynika to z zacytowanych wyżej przepisów art. 6c ust. 1 i 2 w zw. z art. 6h u.c.p.g. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji wskazuje natomiast, że (s. 3 zaskarżonej decyzji) "(...) w powołanym art. 6j ust. 3b i 3c ustawy ustawodawca wprowadził roczną, ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami dla nieruchomości letniskowych wykorzystywanych sezonowo. Opłata ta płatna jest raz w roku ryczałtem. Nie zależy od rzeczywistej ilości odpadów gromadzonych na danej nieruchomości, jest bowiem obliczana w stosunku do średniej ilości odpadów powstających na takich nieruchomościach". Zdaniem Sądu organom umknęło jednak to, że obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie jest prostą i automatyczną konsekwencją samego faktu bycia właścicielem niezamieszkałej nieruchomości (tak jak w wypadku Skarżącego), lecz że ustawodawca w wypadku niezamieszkałych nieruchomości uzależnia prawo do pobierania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od tego, czy na danej nieruchomości powstają odpady komunalne. Można się zgodzić z zapatrywaniem prezentowanym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że wysokość opłaty nie jest uzależniona od ilości oddawanych odpadów – jednakże nie można abstrahować od tego, czy takie w ogóle na niezamieszkałej nieruchomości powstają. Reasumując, zdaniem Sądu z przywołanych wyżej przepisów wynika jednoznacznie, że w wypadku nieruchomości niezamieszkałych, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi może być nałożona tylko pod warunkiem, że na danej nieruchomości powstają odpady komunalne. Jeśli Skarżący konsekwentnie twierdzi, że na jego nieruchomości odpady nie powstają to organ – jeśli nie kwestionuje tego ustalenia – nie ma podstaw do ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Zatem dopóki organ nie podważy prawdziwości twierdzenia Skarżącego, że odpady nie powstają – to nie może traktować nieruchomości Skarżącego jako nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 2 u.c.p.g. tj. jako nieruchomości niezamieszkałej "na której powstają odpady komunalne". Organ powołuje się na to, że z Uchwały nr VIII/61/15 w sprawie przejęcia obowiązków odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zabudowanych domkami letniskowymi lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno – wypoczynkowe położonych na terenie gminy O. wynika, że co do nieruchomości niezamieszkałych, na których powstają odpady komunalne, gmina zarządziła odbiór odpadów komunalnych, a z dalszych uchwał wynika, że właściciele działek letniskowych powinni płacić opłatę ryczałtową za gospodarowanie odpadami. Organ uznaje, że decyzja jest prawidłowa, skoro opłata wymierzona Skarżącemu jest zgodna z przewidzianymi tam stawkami. Zdaniem Sądu, podkreślenia jednak wymaga, że nałożenie oraz wymiar opłat od właścicieli działek letniskowych musi odbywać się w zgodzie z ustawą o utrzymaniu porządku i czystości w gminach – a zatem, opłata jest nakładana na nieruchomości zamieszkałe, a na niezamieszkałe – może być nałożona jedynie pod warunkiem, że powstają na nich odpady komunalne. Z ustawy nie wynika przy tym żadne domniemanie, że określony typ nieruchomości (np. letniskowe) należy z natury rzeczy uważać za takie, na których powstają odpady komunalne. Postanowienia uchwały Rady Miejskiej muszą być zatem odczytywane jako akty wydane w ramach upoważnienia ustawowego i nie mogą rozszerzać obowiązku ponoszenia opłat przez właścicieli nieruchomości niezamieszkałych, na których nie powstają odpady komunalne. Z obowiązujących przepisów wynika bowiem, że na właścicieli niezamieszkałych nieruchomości, na których nie powstają odpady komunalne, opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nałożyć nie można. Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 6j ust. 3b ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach rada gminy jest upoważniona do uchwalenia ryczałtowej, rocznej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od domku letniskowego – jednak cały czas obowiązek ponoszenia opłaty przez właścicieli domków letniskowych musi być odczytywany w kontekście art. 6c ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Otóż zgodnie z ust. 1, gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, a zgodnie z ust. 2 "Rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne.". Odbieranie odpadów komunalnych potencjalnie dotyczy zatem dwóch wymienionych wyżej kategorii nieruchomości. Co do pierwszych, zamieszkałych, ustawodawca nie nawiązuje do warunku powstawania na nich odpadów komunalnych, najwyraźniej wychodząc z założenia, że na nieruchomościach zamieszkałych z zasady odpady takie powstają. Co do drugiej kategorii – tj. wszystkich pozostałych nieruchomości – jest już wyraźna wskazówka, że uchwała o odbieraniu odpadów (a w dalszej kolejności – opłaty) mogą ich dotyczyć, jeśli tylko na takich nieruchomościach powstają odpady komunalne. Należy zatem podkreślić, że ustawa nie zawiera podstawy do tego, by rada gminy w drodze uchwały postanowiła o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których takie odpady nie powstają. Podstawą do objęcia obowiązkiem odbierania odpadów nieruchomości, na których nie powstają odpady komunalne, nie jest art. 6c ust. 3 u.c.p.g. Jakkolwiek mowa jest w nim o właścicielach "wszystkich nieruchomości", jednak należy cały czas mieć na względzie to, że ust. 3 powinien być odczytywany w powiązaniu z ust. 2, a zatem nawiązuje on do nieruchomości niezamieszkałych – ale tylko takich, na których powstają odpady komunalne. Ust. 3 stanowi: bowiem "Uchwała, o której mowa w ust. 2, może dotyczyć wszystkich właścicieli nieruchomości lub właścicieli określonych nieruchomości, w szczególności nieruchomości, na których jest prowadzony określony rodzaj działalności." Zgodnie zaś z art. 6h ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, "właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi." Sąd zwraca uwagę, że w art. 6c mowa jest o nieruchomościach zamieszkałych oraz niezamieszkałych – ale w tym drugim wypadku tylko takich, na których powstają odpady komunalne (ust. 2). Art. 6j ustawy o u.p.c.g. przewidujący możliwość ryczałtowego ustalenia wysokości opłaty nie może być traktowany jako oderwany od tego, czy na danej nieruchomości w ogóle powstają odpady komunalne (art. 6j ust. 3b: "W przypadku nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku, rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe." Ustalenie ryczałtowej stawki nie może obejmować nieruchomości, co do której w ogóle nie powstał obowiązek odbierania odpadów, i – w konsekwencji – obowiązek uiszczenia opłaty (art. 6h), bowiem w tym wypadku w ogóle nie powstały odpady komunalne. Z powyżej wskazanych powodów zdaniem Sądu należało uznać, że organ naruszył przepisy prawa materialnego tj. 6j ust. 3b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Jeśli bowiem organy ustaliły, że Skarżący nie zamieszkuje na nieruchomości, na której stoi domek letniskowy, a tym samym nie powstają na niej odpady komunalne, to brak było podstaw do ustalania opłaty z tego tytułu. W tej sytuacji, zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. 4. Na wniosek Skarżącego, zgłoszony na rozprawie, na podstawie art. 200 § 1 P.p.s.a. zasądzono na jego rzecz zwrot kosztów postępowania od Organu w wysokości 100 zł (równowartość wpisu uiszczonego od skargi do sądu).