III SA/Wa 2274/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Mazur (sprawozdawca), Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Barbara Iwańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2006 sprawy ze skargi "L." Sp. z o.o. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych działając na podstawie art. 83 ust.1 pkt 3, art. 28 ust. 1 i ust.3a oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm. zwanej dalej u.s.u.s) po rozpoznaniu wniosku Spółki z o.o. L. odmówił umorzenia należności z tytułu składek: na ubezpieczenie społeczne - należność główna za okres od czerwca 2001 r. do stycznia 2002 r. - 27.944,27 zł - odsetek za zwłokę na dzień 12 sierpnia 2004 r. - 15.621,10 zł na ubezpieczenie zdrowotne - należność główna za okres od lipca 2001 r. do stycznia 2002 r. - 5.342,90 zł - odsetek za zwłokę na dzień 12 sierpnia 2004 r. - 2.891,70 zł na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych - należność główna za okres od lipca 2001 r. do stycznia 2002 r. - 1.935,30 zł - odsetki za zwłokę na dzień 12 sierpnia 2004 r. - 1.054,90 zł Ogółem - 43.563,37 zł W uzasadnieniu decyzji podano, że skarżąca spółka do dnia 1 września 2002 r. zatrudniała pracowników, a składki finansowane przez ubezpieczonych nie zostały uregulowane. Zgodnie zaś z art. 30 wymienionej na wstępie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności finansowane przez ubezpieczonych nie mogą być obejmowane jakąkolwiek ulgą. W dniu 9 listopada 2001 r. spółka złożyła do Sądu wniosek o ogłoszenie upadłości, który został oddalony wobec tego, że majątek niewypłacalnego dłużnika nie wystarczał na zaspokojenie kosztów postępowania upadłościowego. Ponadto wyjaśniono, że ZUS nie wyczerpał wszystkich możliwości dochodzenia zaległych składek, bowiem istnieje możliwość przeniesienia odpowiedzialności na Prezesa Spółki, zgodnie z art. 116 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926 ze zm.), który stanowi, że za zobowiązania spółki z ograniczoną odpowiedzialnością odpowiadają solidarnie całym swoim majątkiem członkowie jej zarządu, jeśli egzekucja z majątku spółki okazała się w całości lub w części bezskuteczna. Decyzją z dnia [...] września 2004 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w wyniku wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Po rozpoznaniu skargi L. na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 312/05 stwierdził jej nieważność, uznając, iż organem właściwym do rozpoznania odwołań w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez Prezesa ZUS jest Minister Pracy i Polityki Społecznej. Skarga kasacyjna na powyższe orzeczenie została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 grudnia 2005 r. W wykonaniu powyższego wyroku, Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r. uznał się za niewłaściwy do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, powołując się na treść art. 180 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 68, poz. 1071 ze zm. dalej Kpa) oraz znowelizowanego art. 83 ust. 4 u.s.u.s wniosek skarżącego z dnia 9 września 2004 r. o ponowne rozpoznanie sprawy przekazał P.. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych po rozpoznaniu wniosku L. sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję wymienioną na wstępie powtarzając w uzasadnieniu argumenty zawarte w tejże decyzji. Ponadto organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 24 ust. 4 u.s.u.s nie upłynął jeszcze okres pozwalający na dochodzenie należności, a zakład nie wyczerpał wszystkich możliwości ich wyegzekwowania. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wniosła spółka z o.o. L., zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych oraz obrazę przepisów prawa administracyjnego. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie. Dodatkowo wskazała, że co do merytorycznych podstaw skargi żaden z elementów, jakie były podnoszone przy rozpoznawaniu sprawy poprzednio przez WSA jak i NSA, nie uległ zmianie, a zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawomocnymi orzeczeniami sądowymi. Ponadto w skardze podniesiono, że "błąd organu - oddziału L. - spowodował obrazę prawa administracyjnego ze względu na narażenie strony na straty finansowe. Z powodu, bowiem błędnej decyzji organu wysokość odsetek została ustalona nie wyłączając okresu, kiedy organ dopuścił się niezastosowania się do przepisów kodeksu postępowania". Jednocześnie wyjaśniono, że spółka złożyła wniosek o umorzenie odsetek w dniu 12 kwietnia 2002 r., a nie jak twierdzi ZUS w dniu 12 czerwca 2004 r., co ma duże znaczenie przy ustalaniu odsetek. W tej sytuacji wszystkie podejmowane przez Prezesa ZUS oraz organ rentowy niższej instancji czynności spowodowały obrazę przepisów prawa administracyjnego ze względu na naruszenie art. 7, ar.9, art. 10 § 1 w związku z art. 35 § 1, 2 i 3 oraz art. 36 § 1 Kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 wymienionej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Rozpoznając sprawę Sąd ma na uwadze również art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W konsekwencji, może uwzględnić skargę nawet wówczas, gdy strona nie podnosi zarzutów, które uzasadniają wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego, w sytuacji, gdy przesłanki te istnieją. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie była decyzja w sprawie umorzenia należności z tytułu należnych składek z odsetkami na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy. Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wymienione wyżej należności mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, natomiast przesłanki takiego umorzenia przewiduje § 3 rozporządzenia. Wyjaśnić należy, ze decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek podejmowane przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 28 u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia, oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Prezesowi ZUS po przeprowadzeniu odpowiedniego postępowania wyjaśniającego w ramach obowiązujących przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Co w tym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie, co do umorzenia przedmiotowych należności należy do kompetencji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Sąd nie może, zatem nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia, nie może również merytorycznie rozstrzygnąć w kwestii umorzenia należności, gdyż takiej możliwości nie dają mu obowiązujące przepisy p.p.s.a. Kontrola ta obejmuje zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia ulgi. Sąd nie ocenia natomiast wydania decyzji z punktu widzenia jej słuszności czy sprawiedliwości. Postępowanie poprzedzające wydanie przez Prezesa ZUS decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, o czym stanowi art. 180 § 1 Kpa. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa ZUS (art. 83 ust. 4 u.s.u.s.). Zdaniem Sądu kontrolowane postępowanie nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami Kpa, w szczególności art. 107 § 3 Kpa. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie Sądu uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie spełnia wymogów określonych tym przepisem, w szczególności zaś nie może być uznane za wyczerpujące. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, do jakich należą decyzje dotyczące umarzania należności z tytułu składek, uzasadnienie spełnia szczególnie istotną rolę. Pozwala ono na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowość uzasadnienia należy oceniać również w kontekście wyrażonej w art. 11 Kpa zasady przekonywania, zgodnie, z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lakoniczne, brak jakiejkolwiek oceny zebranego materiału dowodowego a powołanie się na art. 30 u.s.u.s bez jakiejkolwiek analizy, jaka część składek może podlegać po dyspozycję tegoż artykułu jest niedopuszczalne. W przypadku stwierdzenia istnienia należności, o których mowa w art. 30 u.s.u.s postępowanie w tym zakresie należy umorzyć jako bezprzedmiotowe a rozpoznać wniosek jedynie w zakresie należności w stosunku, do których mogą być zastosowane ulgi określone w art. 28 u.s.u.s. Nie wiadomo, w jakim zakresie prawidłowość postępowania P. miałby potwierdzić "wyrok Sądu Apelacyjnego z dnia 20 kwietnia 2005 r", gdy tymczasem wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2005 r Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie sygn. akt III SA/Wa 312/05 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji (chyba ten wyrok miał organ na myśli) w ogóle nie poddając ocenie prawidłowości postępowania organu a jedynie stwierdził zaistnienie przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 1 Kpa. Respektując prawo Prezesa ZUS działającego w ramach uznania administracyjnego, do odmowy umorzenia należności z tytułu składek, nawet wówczas, gdy spełniona zostałaby przesłanka warunkująca to umorzenie, należy stwierdzić, że w takiej sytuacji uzasadnienie decyzji powinno odnosić się do argumentów podnoszonych przez stronę i odwołując się do obowiązującego w tym zakresie stanu prawnego wyjaśniać w tym kontekście powody podjęcia rozstrzygnięcia odmawiającego umorzenia. Ponadto takie lakoniczne uzasadnienie decyzji nie pozwala Sądowi na stwierdzenie czy w niniejszej sprawie materiał dowodowy w ogóle został zebrany. W konsekwencji nie jest możliwe zbadanie czy dokonana przez organy obu instancji ocena tego materiału była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Należy również zwrócić uwagę na konstrukcję zaskarżonych decyzji wydanych w trybie art. 127 § 3 k.p.a. a więc przez organ odwoławczy z zastosowaniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Treść tego przepisu jest następująca: "Art. 138. § 1. Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo ..... Więc w sentencji decyzji, jeżeli organ odwoławczy utrzymuje decyzję w mocy nie ma potrzeby zawierać ponownie rozstrzygnięcia organu I instancji "odmówić umorzenia składki..." Okoliczności i argumentacja organu odwoławczego utrzymującego w mocy decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1powinna zostać przedstawiona w uzasadnieniu decyzji, oczywiście należy mieć na uwadze, iż organ odwoławczy ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę, jednakże nie upoważnia to organu do przedstawienia swojej woli wbrew zasadom określonym w powołanym wyżej przepisie, który jest jasny i jednoznaczny. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, art. 134 § 1, art. 135, a także art. 152 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.