III SA/Wa 2301/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jacek Kaute, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Baran (sprawozdawca), sędzia WSA Maciej Kurasz, Protokolant spec. Michał Strzałkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2026 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2025 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości łącznego zobowiązania pieniężnego za 2025 r. uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z [...] lutego 2025 r. nr [...] Wójt Gminy W. (dalej jako: "Wójt", "organ I instancji") ustalił R. K. (dalej jako: "skarżący" lub "strona") łączne zobowiązanie pieniężne na rok 2025 w kwocie 998,00 zł. Jako podstawę opodatkowania organ I instancji przyjął: 1) w zakresie podatku rolnego: - użytki rolne o pow. 6,4379 ha przeliczeniowych, opodatkowane stawką 300,00 zł/ha; 2) w zakresie podatku od nieruchomości: - budynki mieszkalne i ich części o pow. 20,00 m2, opodatkowane stawką 0,80 zł/m2 oraz 2) budynki mieszkalne i ich części o pow. 20,00 m2, opodatkowane stawką 0,80 zł/m2. Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Wskazał w nim, że przez działalność inwestycyjną Gminy oraz faworyzowanie niektórych mieszkańców Gminy ponosi nieprzewidziane koszty. Na swoich gruntach jest jedynie beneficjentem z aktu notarialnego. Ponosi koszty z tyt. posiadania gruntów, a korzyści czerpie Gmina lub znajomi Wójta. Wskazał, że infrastruktura techniczna wzdłuż drogi gminnej [...] znajduje się w należących do niego gruntach lub była budowana kosztem jego przyległych gruntów. Ponadto sieć wodociągowa w całości jest usytuowana na gruntach będących własnością strony, zaś obecnie toczy się sprawa w Sądzie Rejonowym w S. o usunięcie wodociągu z działek [...] i [...]. Kanalizacja przebiega w drodze wzdłuż działek [...] i [...] i cały urobek był wysypywany na pole skarżącego. Poza tym mieszkańcy korzystali z jego pola jak z drogi, na której była zasiana kukurydza. Wskazał, że PINB budowę drogi gminnej na działce nr [...] uznał za samowolę budowlana. Gmina zgłosiła remont drogi, a wybudowała drogę. Pas pobocza znajduje się na działce nr [...]. Kamienie, piach oraz asfalt dalej znajdowane są na polu odwołującego. Zostały naruszone też stosunki wody na gruncie, co spowodowało wyschnięcie pszenicy na polu podatnika. Warstwa próchnicza nie istnieje. Odbudowa tej warstwy zajmie 10 lat. Poza tym wybudowana skarpa uniemożliwia wyjazd z pola traktorem z jednym napędem. Skarżący wskazał także, że słupy energetyczne stoją na granicy działek, a jeden stoi na działce. Do tego skrzynka energetyczna do kanalizacji stoi na granicy działki. Wszystkie te urządzenia utrudniają zjazd na pole. Ponadto – podniósł skarżący - śmieci wyrzucane z aut, które przejeżdżają powodują konieczność ich usuwania. Z powyższych względów skarżący wniósł o zwolnienie z podatku na 20 lat. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z [...] września 2025 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. (dalej jako: "SKO" lub "organ II instancji") utrzymało w mocy decyzję Wójta z [...] kwietnia 2025 roku. Organ II instancji wyjaśnił, że podstawę opodatkowania zarówno podatkiem od nieruchomości, rolnym i leśnym stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, którymi to danymi organ podatkowy jest związany. Organy podatkowe mogą odstąpić od obowiązku uwzględnienia danych z ewidencji gruntów i budynków tylko w wyjątkowych przypadkach, to jest wtedy, gdy moc dowodowa ewidencji zostanie podważona w trybie art. 194 § 3 Ordynacji podatkowej, a więc gdy zostanie wykazane istnienie innego dokumentu, świadczącego o wadliwości zapisów w ewidencji. Podkreślono, że w przedmiotowej sprawie, z załączonej do akt Informacji o nieruchomościach i obiektach budowlanych IN-1 i Informacji o gruntach IR-1 z dnia [...] czerwca 2023 r., złożonych przez skarżącego wynika, iż podatnik do opodatkowania wykazał: l. w zakresie podatku od nieruchomości: - usytuowany w [...], na działce nr ewid. [...] budynek mieszkalny o wys. pow. 2,20 m, o pow. 40 m2; II. w zakresie podatku rolnego: grunt orny kl. IIIa o pow. 0,8339 ha, - grunt orny kl. IVa, o pow. 1,0081 ha, - grunt orny kl. IVb, o pow. 0,8767 ha, - łąki i pastwiska kl. III o pow. 2,8117 ha, - w pozycji "grunt pod stawami zarybionymi, grunty rolne zabudowane oraz użytki rolne o nieustalonym przeliczniku powierzchni" o pow. 0,2505 ha, - w pozycji "grunty pod stawami zarybionymi, grunty pod stawami niezarybionymi, grunty pod rowami" rowami oraz o pow. 0,1872 ha. W załączniku ZIR-1 podatnik wykazał: - grunt orny kl. IIla o pow. 0,8339 ha /działka nr ewid. [...] i [...] - grunt orny kl. IVb, o pow. 0,8767 ha /działka nr ewid. [...], [...], [...], [...] - grunt orny kl. IIIa, o pow. 1,0844 ha /działka nr ewid. [...] i [...] - grunt orny kl. IVa, o pow. 1,0081 ha /działki nr ewid. [...], [...], [...] - łąki i pastwiska kl. III o pow. 2,9989 ha /działka nr ewid. [...], [...], [...], [...] Z kolei według załączonego do akt wypisu z rejestru gruntów, jedn. rej. G.209 skarżący jest właścicielem usytuowanych w obrębie [...] jedn. ewid. [...]: - działki nr ewid. [...] opisanej jako grunty orne kl. RIVa i RIVb, o pow. 0,9359 ha, - działki nr ewid. [...] opisanej jako grunty orne kl. RIIIa i RIVb o łącznej pow. 0,3760 ha oraz jako grunty rolne zabudowane, oznaczone Br-RIIIa o pow. 0,0006 ha, - działki nr ewid. [...] opisanej jako grunty orne kl. IlIa, RIVa i RIVb o łącznej pow. 0,9327 ha i grunty rolne zabudowane oznaczone Br-RIIIa o pow. 0,2499 ha. Wskazano, że na działce nr ewid. [...] usytuowany jest budynek mieszkalny o pow. zabudowy 57 m2 oraz 8 budynków produkcyjno-usługowych i gospodarczych dla rolnictwa. działki nr ewid. [...] opisanej jako łąki trwałe ŁV o pow. 0,6540 ha i grunty orne kl. RIVa i RIVb o łącznej pow. 0,4741 ha, działki nr ewid. [...] opisanej jako łąki trwałe ŁV, o pow. 0,3013 ha, działki nr ewid. [...] opisanej jako łąki trwałe ŁV, o pow. 0,1309 ha, [...] opisanej jako łąki trwałe LIII o pow. 0,8808 ha, łąki trwałe ŁVI, o pow. 0,0023 ha i grunty pod rowami W-ŁIII, o pow. 0,0958 ha, działki r ewid. [...] opisanej jako łąki trwałe LIII o pow. 0,3451 ha i grunty pod rowami W- ŁIII o pow. 0,0068 ha, - działki nr ewid. [...] opisanej jako łąki trwałe LIII o pow. 0,6160 ha i grunty pod rowami W-ŁIII o pow. 0,0405 ha, działki nr ewid. [...] opisanej jako łąki trwale LIII, o pow. 0,9698 ha i grunty pod rowami W-ŁIII o pow. 0,0441 ha. Według załączonego do akt wypisu z rejestru gruntów, jedn. rej. G.209 skarżący jest właścicielem usytuowanych w obrębie [...], jedn. ewid. [...]: działki nr ewid. [...] opisanej jako grunty orne kl. RIVa i RIVb, o pow. 0,9359 ha, działki nr ewid.[...] opisanej jako grunty orne kl. Rllla i RIVb o łącznej pow. 0,3760 ha oraz jako grunty rolne zabudowane, oznaczone Br-RIIIa, o pow. 0,0006 ha, działki nr ewid. [...] opisanej jako grunty orne kl. Ilia, RIVa i RIVb o łącznej pow. 0,9327 ha i grunty rolne zabudowane oznaczone Br-RIIIa, o pow. 0,2499 ha. Organ II instancji podkreślił, że decyzja organu I instancji została wydana w niezmienionym do roku 2024 stanie faktycznym, czego dowodem jest załączona do akt decyzja Wójta z [...] stycznia 2024 r. nr [...]. Odnosząc się do zarzutów odwołania, SKO wyjaśniło, że w przypadku przejęcia przez Gminę gruntów pod budowę infrastruktury gminnej - sieci wodociągowej na gruntach podatnika (skarżącego), skarżący może wystąpić do Wójta o przejęcie tych gruntów na własność Gminy za wypłatą stosownego odszkodowania, a następnie do właściwego miejscowo starosty o zmianę w ewidencji gruntów i budynków. Kończąc swój wywód, SKO podniosło, że przedmiotem postępowania była ocena prawidłowości wydanej decyzji podatkowej w oparciu o zapisy znajdującej się w aktach sprawy ewidencji gruntów i budynków. W związku z tym organ II instancji nie może odnieść się do wniosku skarżącego o zwolnienie z podatku na 20 lat z całości nakazu płatniczego. Powyższą decyzję organu II instancji skarżący zaskarżył do tutejszego sądu. W skardze wskazał, że zostało naruszone jego konstytucyjne prawo własności. Podkreślił, że dla organów administracji najważniejsze są dwie pewne w życiu sprawy, śmierć i podatki. Wskazał, że prawo to nie paragraf tylko spis zasad i relacji międzyludzkich. Zarzucił Gminie zawłaszczenie nieruchomości do swoich celów. Dalej skarżący podniósł, że powinien być zwolniony minimum z podatku od działki [...] i [...]. Wskazał, że drogi gminne są pod jurysdykcją gminy, która ma obowiązek je konserwować. Skarżący podniósł też, że nie ma dojazdu do działek [...] i [...]. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako: "ppsa") kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 cytowanej ustawy, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c) ppsa) lub że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa). W kontekście powyższego trzeba zaznaczyć, że każde naruszenie przepisów prawa materialnego czy procesowego należy oceniać przez pryzmat jego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Sprawując kontrolę w oparciu o powołane kryterium zgodności z prawem sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy administracyjnej, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w momencie wydania ocenianej decyzji, nie uwzględniając okoliczności, które zaistniały w okresie późniejszym. Należy przy tym podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1665/06). Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ppsa, sąd co do zasady rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonego aktu niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. W tak zakreślonym zakresie kognicji sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest zasadność opodatkowania gruntów rolnych, których skarżący jest właścicielem, a które – jak wynika z jego stanowiska – zostały zajęte przez Gminę. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji SKO stwierdziło – odwołując się do treści art. 21 ust. 1 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne – że skarżący jest ujawniony jako właściciel opodatkowanych działek ewidencyjnych, zaś w sytuacji ich zajęcia przez Gminę – może wystąpić do Wójta o przejęcie tych gruntów na własność Gminy za zapłatą odszkodowania. Zdaniem sądu takie stanowisko SKO nie jest prawidłowe. Wskazać należy, że spór w sprawie niniejszej koncentruje się wokół zasadności opodatkowania niektórych z działek należących do skarżącego (w tym m. in. działek nr [...] i [...]). W sprawie nie ma sporu co do tego, że skarżący jest ich właścicielem i jako właściciel jest ujawniony w ewidencji gruntów i budynków, także w roku 2025, którego dotyczy niniejsze postępowanie. Co do zasady SKO ma rację, że – jak stanowi art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne – podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami i ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Zdaniem sądu, w świetle okoliczności niniejszej sprawy, poprzestanie na danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków, było przedwczesne. Przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy z 15 listopada 1984 roku o podatku rolnym, podatnikami podatku rolnego są osoby fizyczne, osoby prawne, jednostki organizacyjne, w tym spółki, nieposiadające osobowości prawnej, będące: 1) właścicielami gruntów, z zastrzeżeniem ust. 2; 2) posiadaczami samoistnymi gruntów; 3) użytkownikami wieczystymi gruntów; 4) posiadaczami gruntów, stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli posiadanie: a) wynika z umowy zawartej z właścicielem, z Krajowym Ośrodkiem Wsparcia Rolnictwa lub z innego tytułu prawnego, a także jeżeli dotyczy nieruchomości znajdujących się w Zasobie, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. z 2024 r. poz. 1026 i 1089), albo b) jest bez tytułu prawnego, z wyjątkiem gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa lub będących w zarządzie Lasów Państwowych; w tym przypadku podatnikami są odpowiednio jednostki organizacyjne Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa i Lasów Państwowych. Natomiast w myśl art. 3 ust. 2 ww. ustawy, jeżeli grunty znajdują się w posiadaniu samoistnym, obowiązek podatkowy w zakresie podatku rolnego ciąży na posiadaczu samoistnym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 lipca 2022 roku w sprawie sygn. akt III FSK 69/22 wyjaśnił, że fakt objęcia gruntu posiadaniem samoistnym czyni z takiego posiadacza podatnika podatku rolnego, z wyłączeniem właściciela. Sąd wyjaśnił też, że wobec braku odmiennego zdefiniowania posiadania samoistnego w ustawach podatkowych, pojęcie posiadania samoistnego użyte w art. 3 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o podatku rolnym należy odczytywać przez odwołanie się do art. 336 k.c. Zgodnie z tym przepisem posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). W literaturze podkreśla się, że posiadanie samoistne zachodzi wówczas, gdy posiadacz przez posiadanie, czyli władztwo nad rzeczą, realizuje w stosunku do rzeczy uprawnienia, które przysługują właścicielowi, zgodnie z treścią art. 140 k.c. (por. J. Gołaczyński [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, red. E. Gniewek, P. Machnikowski, Warszawa 2019, s. 670). Nie ulega wszakże wątpliwości, że każda forma posiadania (samoistne i zależne) wiąże się z faktycznym władztwem nad rzeczą. Z perspektywy analizy konkretnej sprawy podatkowej, stwierdzenie określonego związku posiadacza z rzeczą, stanowi element ustaleń faktycznych. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni zgadza się z tym stanowiskiem. Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy należy wskazać, że w toku postępowania w sprawie skarżący (który nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika) podnosił, że gminna sieć wodociągowa przebiega przez jego działki [...], [...] i [...]. Wskazywał, że "Spółka Gminy wchodzi na działkę kiedy chce i robi co chce, niszcząc warstwę urodzajną". Skarżący wskazywał również, że pas pobocza wybudowanej przez gminę drogi znajduje się na należącej do skarżącego działce nr 306. Powyższe twierdzenia skarżącego znajdują oparcie w załączonych do odwołania dokumentach, w postaci postanowienia Sądu Rejonowego w S. [...] Wydziału Karnego w sprawie [...] oraz postanowienia nr [...] Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. o wstrzymaniu budowy drogi gminnej. W ocenie sądu stanowisko wyrażone w decyzji SKO w odniesieniu do powyższych zarzutów jest niewystarczające, bowiem całkowicie pomija treść art. 3 ust. 2 ustawy o podatku rolnym. Organ II instancji stwierdził bowiem, że w sytuacji przejęcia gruntów pod budowę infrastruktury gminnej, podatnik może wystąpić do Wójta o przejęcie gruntów na własność Gminy za odszkodowaniem. Sąd co do zasady nie kwestionuje takiego stanowiska. Należy jednak wskazać, że pozostaje ono bez znaczenia w świetle wskazanych wyżej zasad opodatkowania i ustaleń co do osoby podatnika. Przedstawione przez skarżącego okoliczności mogą nosić cechy posiadania samoistnego przez Gminę należących do skarżącego działek, czy ich części. Skarżący wskazywał na "samowolne" korzystanie przez gminę z należących do niego nieruchomości. Prawidłowe rozpoznanie sprawy wymagało zatem ustalenia, czy w 2025 roku (którego dotyczy postępowanie w niniejszej sprawie) miały miejsce wskazywane przez skarżącego okoliczności, czy działania Gminy w 2025 roku podejmowane wobec nieruchomości skarżącego miały cechy pozwalające na uznanie, że gmina traktowała te działki "jak właściciel". W razie poczynienia takich ustaleń – w świetle powołanych wyżej przepisów ustawy o podatku rolnym – brak jest podstaw do uznania skarżącego za podatnika. Jak bowiem wyżej powiedziano – objęcie gruntu w posiadanie samoistne czyni z tego posiadacza podatnika, z wyłączeniem właściciela. Brak ustaleń w powyższym zakresie wskazuje na to, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 122 i art. 187 § 1 ordynacji podatkowej. Zgodnie z treścią pierwszego z powołanych przepisów, w toku postępowania organy podatkowe podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym. Natomiast przepis art. 187 § 1 ordynacji podatkowej stanowi, że organ podatkowy jest obowiązany zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zdaniem sądu naruszenie wskazanych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania w niniejszej sprawie. Wskazać należy, że wyjaśnienie powyższych okoliczności i odniesienie się do zarzutów skarżącego podniesionych w odwołaniu jest rolą SKO. Z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika bowiem obowiązek rozpoznania sprawy w pełnym jej zakresie w dwóch instancjach, a wojewódzki sąd administracyjny nie może zastępować organów administracji. Należy zauważyć, że chociaż organ odwoławczy nie jest związany treścią zarzutów zgłoszonych przez stronę, to jednak do zarzutów tych powinien ustosunkować się w pierwszej kolejności. Ocena tych zarzutów i wskazanie argumentów, które przesądziły o ich uwzględnieniu lub braku ich zasadności winny stanowić niezbędny element uzasadnienia decyzji organu odwoławczego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2025 roku w sprawie sygn. akt III FSK 1649/23 i powołane w nim orzeczenia). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni zgadza się powyższą argumentacją. W jej świetle konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, o czym orzeczono w sentencji wyroku. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ odwoławczy uwzględni ocenę prawną przedstawioną w niniejszym postępowaniu. Organ rozważy też, czy i w jakim zakresie należy w sprawie przeprowadzić postępowanie dowodowe, dla potrzeb prawidłowego ustalenia osoby podatnika w 2025 roku, a w konsekwencji zdecyduje, czy z uwagi zakres tego postępowania, w sprawie należy zastosować art. 233 § 2 ordynacji podatkowej. Pomimo uwzględnienia skargi, sąd nie zasądził na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postepowania sądowego, bowiem do zamknięcia rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia skarżący nie zgłosił wniosku o przyznanie należnych kosztów (wniosek tan nie został złożony w skardze, ani na rozprawie; skarżący pouczony oświadczył, że nie wnosi o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania). Orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.