III SA/Wa 2313/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Chustecka (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Alojzy Skrodzki, Sędzia WSA Anna Wesołowska, Protokolant Anna Kurdej, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2010 r. sprawy ze skargi E. F. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2009r. Minister Finansów po rozpatrzeniu zażalenia E. F. – Skarżącej w niniejszej sprawie, utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia [...] czerwca 2009r. odmawiające wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że Naczelnik Urzędu Skarbowego W. na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] października 2001 r. nr [...] obejmujących zaległości z tytułu podatku od towarów i usług za grudzień 1999 r. i kwiecień 2000 r., prowadził postępowanie egzekucyjne wobec Skarżącej. Postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte poprzez zajęcie wynagrodzenia za pracę dokonane zawiadomieniem z dnia [...] października 2001 r. Pismem z dnia [...] września 2008 r. Skarżąca złożyła wniosek o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozparzenia wniosku o umorzenie zaległości podatkowych. Podniosła, iż egzekwowane zaległości powstały bez jej winy i wiedzy, bowiem padła ofiarą oszustwa. Na potwierdzenie powołała się na wyrok Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] października 2003 r. sygn. akt [...]. Podkreśliła, iż zaległość podatkowa wynosi łącznie ok. [...] zł., co przekracza jej możliwości finansowe obecne oraz przyszłe. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009r. Dyrektor Izby Skarbowej w W. odmówił wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Pismem z dnia [...] lipca 2009 r. Skarżąca złożyła zażalenie wnosząc o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego ze względu na szczególnie ważny interes Skarżącej, a także uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponownie podkreśliła, że zaległości podatkowe powstały bez jej winy i zgody, bowiem ich źródłem były ryzykowne interesy jej ojca. Ponownie powołała wyrok Sądu Rejonowego w B. sygn. akt [...], którym sąd uznał S. F. winnym popełnienia czynu określonego w art. 76 § 1 w związku z art. 6 § 2 Kodeksu karnego skarbowego. Ponadto, zarzuciła naruszenie zasady zawartej w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej "kpa" tj. niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, także zasady zaufania do działań podejmowanych przez organ egzekucyjny. Zarzuciła również naruszenie art. 23 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. - o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) – dalej "upea", bowiem w ocenie Skarżącej przedstawione przez nią okoliczności stanowią przesłankę wstrzymania postępowania egzekucyjnego z uwagi na ważny interes podatnika. Podkreśliła, iż wykonanie w chwili obecnej tak znacznego zobowiązania, spowoduje całkowitą niemożność normalnego funkcjonowania w społeczeństwie, a także uniemożliwi jej założenie rodziny, zaciągania długoterminowych zobowiązań oraz spowoduje konieczność częstych zmian pracy. Ponadto, zdaniem Skarżącej, kontynuowanie postępowania egzekucyjnego w trakcie toczącego się postępowania o umorzenie zaległości stanowi naruszenie zasady celowości zawartej w art. 7 § 2 w związku z art. 56 § 1 pkt. 1 upea. Minister Finansów postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Powtórzył argumenty przedstawione w zaskarżonym postanowieniu organu pierwszej instancji. Wyjaśnił, że z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynikało, iż Skarżąca nie przedstawiła okoliczności, które miałyby szczególny charakter w rozumieniu art. 23 § 6 upea. Stwierdził, że przedstawione przez nią argumenty dotyczące jej sytuacji osobistej jak i materialnej nie stanowią okoliczności szczególnych uzasadniających wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Dodał, że co prawda prowadzone postępowanie egzekucyjne jest dolegliwe dla Skarżącej, to niemniej do jego wszczęcia doszło, gdy zobowiązanie stało się wymagalne, a nie zostało uregulowane w dobrowolny sposób. Skarżąca nie wykonała obowiązku uiszczenia podatku od towarów i usług, w związku z tym naraziła się na znoszenie skutków przymusowego ściągnięcia należności w trybie egzekucji administracyjnej. Dodał, że stosownie do art. 6 § 1 upea w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązków wierzyciel zobowiązany był podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Przepis art. 7 § 1 tej ustawy przewiduje, że organ egzekucyjny mając na celu doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanego obowiązku o charakterze pieniężnym stosuje środki egzekucyjne, wymienione w art. 1a pkt 12 lit. a upea. Wystawienie tytułu wykonawczego i skierowanie go do egzekucji jest więc ustawowym obowiązkiem wierzyciela, podobnie jak ustawowym obowiązkiem organu egzekucyjnego jest wszczęcie i prowadzenie egzekucji. Wskazał, że wstrzymanie postępowania egzekucyjnego jest instytucją nadzwyczajną i dlatego może być stosowane jedynie w wyjątkowych przypadkach, oddala ono bowiem w czasie realizację obowiązków ciążących na zobowiązanych, a w konsekwencji powoduje wzrost kwoty zaległości poprzez wzrost odsetek za zwłokę. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że przez wstrzymanie postępowania egzekucyjnego nie ulegnie poprawie sytuacja finansowa Skarżącej. Odnosząc się do argumentu Skarżącej dotyczącego ubiegania się o ulgę w spłacie zobowiązań podatkowych wskazał, iż nie stanowi on również okoliczności szczególnych uzasadniających wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Postępowania dotyczące wniosku o umorzenie egzekwowanej należności jest postępowaniem odrębnym od postępowania egzekucyjnego, jak również od postępowania w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Dopiero pozytywne rozstrzygnięcie powyższego wniosku miałoby wpływ na toczące się postępowanie egzekucyjne. W tym miejscu wskazać należy, iż stanowisko Skarżącej dotyczące zasady celowości, zawartej w art. 7 § 2 w związku z art. 56 § 1 pkt 1 upea, która jej zdaniem sprzeciwia się kontynuowaniu postępowania egzekucyjnego w trakcie toczącego się postępowania o umorzenie egzekwowanej należności, nie można uznać za słuszne. Z zasady tej wynika bowiem obowiązek badania, który ze środków egzekucyjnych prowadzi bezpośrednio do celu egzekucji. Odnosząc się do podnoszonych przez Skarżącą zarzutów dotyczących okoliczności powstania zaległości wyjaśnił, iż postępowanie egzekucyjne dotyczy tylko czynności wykonawczych w stosunku do ustalonego w innym postępowaniu obowiązku, dlatego też okoliczności te nie mogą być ocenione w niniejszym postępowaniu, jak również nie uzasadniają wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Skarżąca w skardze z dnia [...] listopada 2009 r. wniosła o uchylenie postanowienia Ministra Finansów z dnia [...] października 2009 r. oraz poprzedzającego je postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w W. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie prawa materialnego: art. 7 § 2 w zw. z art. 56 § 1 pkt 1 oraz art. 23 § 6 upea, a także art. 7 kpa. Skarżąca w uzasadnieniu skargi powtórzyła argumenty przedstawione we wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego oraz w zażaleniu. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów, w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przeprowadzona przez Sąd kontrola pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Ministra Finansów utrzymującego w mocy postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. w sprawie odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego doprowadziła Sąd do przekonania, że wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia nie naruszają przepisów prawa materialnego, w stopniu dającym podstawę do ich uchylenia, jak również przepisów proceduralnych w stopniu mającym istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy. Sąd nie dopatrzył się także innych uchybień powodujących obowiązek wycofania z obrotu prawnego zaskarżonych aktów administracyjnych. Podnieść na wstępie należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o przepis art. 23 § 6 upea. W myśl art. 1a pkt 16 upea, przez wstrzymanie postępowania egzekucyjnego rozumie się wstrzymanie wykonania zastosowanych środków egzekucyjnych, które nie powoduje uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych, oraz niepodejmowanie nowych środków egzekucyjnych. Wstrzymanie czynności egzekucyjnych oznacza z kolei wstrzymanie wykonania wszystkich lub części zastosowanych środków egzekucyjnych, które nie powodują uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych (art. 1a pkt 15). Wstrzymanie postępowania egzekucyjnego oraz wstrzymanie czynności egzekucyjnych mają charakter tymczasowy - trwają nie dłużej niż do ustania przyczyny wstrzymania. Podkreślenia wymaga, iż wstrzymanie czynności egzekucyjnych nie wyklucza dokonywania nowych czynności egzekucyjnych. Natomiast skutkiem wstrzymania postępowania egzekucyjnego jest zarówno niedopuszczalność dokonywania nowych czynności w ramach wykonywania już zastosowanego środka egzekucyjnego, jak i niedopuszczalność stosowania nowych środków egzekucyjnych. Zgodnie z art. 23 § 6 upea organy sprawujące nadzór nad egzekucją administracyjną, tj. organy wyższego stopnia w stosunku do organów właściwych do wykonywania tej egzekucji, mogą w szczególnie uzasadnionych przypadkach wstrzymać, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt: III SA 1419/99 z istoty tego przepisu wynika, że wstrzymanie egzekucji zależy od uznania organu nadzoru i ogranicza się do szczególnie uzasadnionych wypadków. Pamiętać przy tym należy, iż upea nie zna instytucji "wstrzymania" tego postępowania na wniosek dłużnika, czego domagała się Skarżąca. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 października 1999 r., sygn. akt III SA 7798/98, stwierdził, że uprawnienia "wstrzymania czynności egzekucyjnych" wynikające ze wskazanego przez niego w skardze art. 23 upea przysługują organowi sprawującemu nadzór nad organem egzekucyjnym. Mogą być one wykorzystywane wyłącznie w ramach tego nadzoru - kontroli prawidłowości działania organu egzekucyjnego - w wypadkach szczególnie uzasadnionych. Wskazany przepis nie daje natomiast żadnych bezpośrednich uprawnień dłużnikowi poddanemu egzekucji. W konsekwencji wniosek zobowiązanej do organu nadzoru o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego może jedynie stanowić impuls do podjęcia przez ten organ czynności nadzorczych z urzędu. Celem tego przepisu jest możliwość uwzględnienia, w toku postępowania egzekucyjnego, zaistniałych indywidualnych okoliczności, uzasadniających czasowe zaprzestanie prowadzenia egzekucji, stanowiące odstępstwo od zasady możliwe najszybszego wykonania zobowiązania. Okoliczności uzasadniające wstrzymanie postępowania egzekucyjnego na tej podstawie muszą mieć charakter szczególnie wyjątkowy, co oznacza, że powinny w sposób oczywisty odbiegać od występujących powszechnie. W trybie zmierzającym do wstrzymania postępowania egzekucyjnego lub czynności egzekucyjnych w oparciu o art. 23 § 6 nie jest możliwe kwestionowanie działań organu egzekucyjnego. Uprawnienie organu nadzoru do wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez nadzorowany organ egzekucyjny powstaje zarówno w przypadku rozpatrywania zażalenia na postanowienia egzekucyjne, jak i w przypadku przeprowadzenia z urzędu czynności kontrolnych u nadzorowanego organu egzekucyjnego. Uprawnienie to ma charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne to przyznanie organom administracji możliwości wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie, rozwiązań, zgodnie z celami w ustawie określonymi. Ze względu na wymagania zasady praworządności, określonej w art. 2 Konstytucji RP, upoważnienie do stosowania uznania administracyjnego musi być zawarte w aktach ustawowych bądź opartych na upoważnieniu ustawowym, nie wolno go domniemywać. Rozstrzygnięcia wydane na podstawie uznania administracyjnego pozostają oczywiście pod kontrolą sądu administracyjnego, jak każde inne, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany. Sąd bada bowiem zgodność z prawem, a nie wnika w celowość wydanego aktu i rozstrzygnięcia sprawy w niej zawartego. Z tego też względu kontrola sądowa zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym, czy organ przy wydawaniu postanowienia nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Władza sądownicza w swych funkcjach kontrolnych nie może przecież zastępować władzy wykonawczej. Wstrzymanie czynności egzekucyjnych w ramach uznania administracyjnego jest związane z pojęciem nieostrym - "szczególnie uzasadniony przypadek". Organ dysponuje więc pewnym zakresem swobody w odniesieniu zarówno do wykładni tego pojęcia, jak i oceny sytuacji faktycznej. Jeżeli stwierdzi wystąpienie przypadków mieszczących się w hipotezie normy, będzie mógł zastosować uznanie. Jeżeli jednak nie stwierdzi wystąpienia sytuacji odpowiadającej użytemu pojęciu, wówczas w ogóle nie będzie wchodziło w grę zastosowanie przez ten organ uznania administracyjnego. Oznacza to, że w takim przypadku organ nie będzie dysponował wyborem. Innymi słowy, w sytuacji kiedy organ stwierdzi, że w sprawie brak "szczególnie uzasadnionego przypadku", przepis ten w ogóle nie może mieć zastosowania. Dopiero stwierdzenie przez organ zaistnienia powyższej przesłanki powoduje konieczność rozważenia, czy należy wstrzymać czynności egzekucyjne. W ocenie Sądu organy prawidłowo przyjęły, że wskazana przez Skarżącą okoliczność nie miała charakteru "szczególnie uzasadnionego przypadku", gdyż za taki może być uznana tylko taka sytuacja, spowodowana określonymi czynnikami na których wystąpienie Skarżąca nie miałaby wpływu, niezależnie od sposobu jego postępowania, mająca charakter losowy. Sąd uznał, iż postanowienie odmawiające wstrzymania czynności egzekucyjnych było zgodne z prawem, a organy orzekające nie przekroczyły granic zasady swobodnego uznania. W niniejszej sprawie organy podatkowe zasadnie uznały, że ani niebezpieczeństwo powstania realnej szkody na skutek egzekwowania decyzji, będącej podstawą egzekwowanej należności, ani fakt kontynuowania postępowania egzekucyjnego w trakcie toczącego się postępowania o umorzenie zaległości, nie stanowią szczególnie uzasadnionego przypadku dającego podstawę do wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Podkreślić należy również, że dłużnikowi przeciwko, któremu prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, który kwestionuje działania organu egzekucyjnego przysługują środki określone w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, są to: skarga na czynności egzekucyjne lub skarga na przewlekłość postępowania. Natomiast z całą pewnością nie służy temu tryb przewidziany w art. 23 § 6 u.p.e.a. (por. wyrok Naczelnego Sąd Administracyjny z dnia 8 kwietnia 2009r., sygn. akt II FSK 1925/07). Wstrzymanie postępowania egzekucyjnego nie stanowi również kolejnej możliwości rozpoznania wniosku w sprawie o udzielenie ulg w spłacie zobowiązań podatkowych. Sąd nie dostrzegł też wskazywanych przez Skarżącego naruszeń prawa procesowego, tj. art. 7 kpa. Sąd uznał, iż w sprawie nie doszło również do naruszenie prawa materialnego, tj. art. 23 § 6 upea. Z tych też powodów Sąd nie uznając zarzutów skargi, działając na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji orzeczenia.