III SA/Wa 2314/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Matylda Arnold-Rogiewicz, Sędziowie asesor WSA Piotr Dębkowski (sprawozdawca), sędzia WSA Jacek Kaute, Protokolant starszy referent Magdalena Frąckiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi M. N. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; zasądza od Rady Miejskiej w R. na rzecz M. N. kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] marca 2019 r. Rada Miejska w R. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia ryczałtowej stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno - wypoczynkowe. Zgodnie z treścią skarżonej uchwały przyjęto, że średnio roczną ilość odpadów powstających na nieruchomościach "letniskowo-rekreacyjnych" ustala się na 8 pojemników o pojemości 120 l. Natomiast opłata za pojemnik wynosi 75 zł, jeśli odpady zbierane i odbierane są w sposób selektywny i 150 zł jeśli odpady nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Na postawie zaskarżonej uchwały ustalono ryczałtową stawkę opłaty w wysokości 600 zł za rok, jeśli odpady zbierane i odbierane są w sposób selektywny oraz stawkę 1200 zł za rok, jeśli odpady nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Na powyższą uchwałę M. N., pismem z dnia 5 września 2019 r., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając stwierdzenia jej nieważności i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 6k ust. 1, 2 i 4 w zw. z art. 6j ust. 3b i 3c ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminie (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm., dalej Uucpg), polegające na nieuwzględnieniu przy ustalaniu stawki opłaty za określony pojemnik, że właściciele działek zabudowanych domkami letniskowymi lub działek wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe wytwarzają odpady komunalne nieregularnie, sezonowo, bądź wcale ich nie wytwarzają. Zarzucił również naruszenie zasady równości wobec prawa właścicieli nieruchomości położonych na terenie tej samej gminy, właścicieli - mieszkańców i właścicieli – działkowiczów, w zakresie ustalania wysokości opłaty publicznej jaką jest opłata za gromadzenie i wywóz odpadów komunalnych, co wynika wprost z treści zaskarżonej uchwały i treści uchwały Rady Miejskiej w R. Nr [...] z [...] marca 2019 r. dotyczącej wysokości opłat właścicieli – mieszkańców. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w R. wniosła o oddalenie skargi. Pełnomocnik Rady w piśmie z 4 sierpnia 2020 r. wniósł ponadto o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia spraw ze skarg kasacyjnych na wyroki tut. Sądu III SA/Wa 1899/19, III SA/Wa 1972/19, III SA/Wa 1900/19, wydanych w sprawach ze skarg na tą samą uchwałę Rady nr [...] z [...] marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. W rozpatrywanej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny prawidłowości zastosowania art. 6j ust. 3b i 3c Uucpg. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w 2019 r., (na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały) w ust. 3b stanowił, że w przypadku nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku, rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Zgodnie z ust. 3c ryczałtowa stawka opłaty jest ustalana jako iloczyn średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach, o których mowa w ust. 3b, na obszarze gminy, wyrażonej w liczbie pojemników oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2. Z przytoczonych przepisów w sposób bezsprzeczny wynika, że istnieje korelacja pomiędzy ilością powstających odpadów a wysokością ryczałtowej stawki opłaty. Inaczej mówiąc, organ nie jest uprawniony do określenia ryczałtowej stawki opłaty, jeśli nie posiada rzetelnych danych odnośnie do ilości odpadów powstających na nieruchomościach, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomościach wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, jedynie przez część roku. Podstawą do obliczenia opłaty są właśnie te dane (wyroki NSA z 12 września 2017 r., II FSK 543/17 oraz II FSK 623/17). Przepis art. 6j ust. 3c Uucpg wprawdzie nie obliguje organu do udowadniania sposobu wyliczenia opłaty ryczałtowej, jednak użycie przez ustawodawcę sformułowania "średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach" nakazuje przynajmniej uprawdopodobnienie poczynionych ustaleń. Rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami jest zobowiązana do dokonania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, tak aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu zagospodarowania odpadami na terenie gminy. Prawidłowo skalkulowana opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna z jednej strony zapewnić sprawne funkcjonowanie systemu odbioru odpadów na terenie gminy, z drugiej zaś nie powinna stanowić źródła dodatkowych zysków gminy (zob. wyroki WSA z 6 listopada 2013 r., I SA/Bk 127/13, z 5 grudnia 2017 r., I SA/Łd 919/17, z 10 stycznia 2018 r., I SA/Gl 1122/17 oraz wyrok NSA z 28 czerwca 2017 r., II FSK 1072/17). W rozpoznawanej sprawie kontrolowana uchwała Rady Miejskiej została podjęta bez przedstawienia prawidłowej kalkulacji uzasadniającej przyjętą stawkę opłaty ryczałtowej. W przedstawionej do spornej uchwały kalkulacji wskazano wprawdzie łączną masę odbieranych odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (z podziałem na lata 2016-2018) oraz ilość odpadów zbieranych z nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, a także szacunkowy koszt odbioru odpadów w 2019 r. Następnie szacunkowy koszt odbioru podzielono przez liczbę złożonych deklaracji przez właścicieli nieruchomości niezamieszkałych, co dało wynik 599,83 zł. Jednak dane zamieszczone w kalkulacji nie znajdują żadnego potwierdzenia w aktach sprawy. Z kalkulacji tej nie wynika też na jakiej podstawie wyliczono, że z nieruchomości letniskowych ilość odbieranych odpadów to osiem pojemników 120 l. Pomimo, że skarżący kwestionuje przede wszystkim wysokość ustalonej przez organ rocznej opłaty, to organ nie przedstawił dokumentów (np. firmy wywożącej odpady w gminie), w których wskazana byłaby liczba odebranych pojemników z odpadami z posesji, na których usytuowane są domy letniskowe. Ostatecznie, stawki opłat przyjęte przez Radę Miejską nie były w istocie wynikiem rzetelnej kalkulacji, uwzględniającej w szczególności, zebrane dane szacunkowe oraz koszty funkcjonowania całego systemu gospodarowania odpadami. W konsekwencji nie pozwala to na stwierdzenie, że wysokość opłaty rocznej została ustalona zgodnie z wolą ustawodawcy. Nie sposób w tej sytuacji dokonać oceny, czy zaskarżona uchwała uwzględnia przesłanki wynikające z art. 6j ust. 3c Uucpg. Brak rzetelnych danych, na podstawie których ustalono opłatę, stanowi istotne naruszenie prawa nakazujące stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Reasumując, w rozpoznawanej sprawie został naruszony przepis art. 6j ust. 3b i ust. 3c Uucpg, poprzez zaniechanie dokonania przez organ rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, pozwalającej na prawidłowe ustalenie rocznej opłaty ryczałtowej związanej z zagospodarowaniem odpadów z nieruchomości letniskowych. Organ dokonując obliczenia ryczałtowej opłaty rocznej, przekroczył upoważnienie ustawowe w zakresie uwzględnienia parametrów pozwalających na ustalenie jej ostatecznej wysokości (podobnie wyrok NSA z 12 września 2017 r., II FSK 623/17). Ponadto kwestionowana uchwała narusza art. 6j ust. 3c Uucpg jeszcze w inny sposób. Z regulacji tej jednoznacznie wynika, że w celu ustalenia rocznej stawki ryczałtowej należy najpierw określić średnią ilość odpadów, powstających na nieruchomościach letniskowych, wyrazić ją w liczbie pojemników, a następnie pomnożyć tę kwotę przez stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2. Przepisy nie dają tu organom gminy żadnej swobody (wyrok NSA z 28 czerwca 2017 r., II FSK 1072/17 oraz wyrok WSA z 11 stycznia 2017 r., I SA/Łd 1012/16). Stawkę ryczałtową ustala się jako iloczyn liczby pojemników i stawki, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2. Natomiast zgodnie z powołanym przepisem rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę: 1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę; 2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych; 3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d; 4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. Z przedstawionej regulacji prawnej wynika, że na opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, nie składają się jedynie koszty odbierania, transportu, zbierania, wywozów odpadów z nieruchomości letniskowych, ale także koszty funkcjonowania całego systemu obejmujące dodatkowo koszty odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, także koszty tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych, czy też obsługi administracyjnej tego systemu. W rozpoznawanej sprawie Rada Miejska w R. kalkulując wysokość opłat za gospodarowanie odpadami wzięła pod uwagę jedynie koszty utylizacji odpadów pochodzących z domków letniskowych, tymczasem winna to uczynić uwzględniając liczbę mieszkańców objętych systemem, prognozowaną ilości wytwarzanych odpadów komunalnych (przeliczając ilości odpadów na podstawie danych z instalacji z 2018 r. dotyczących odebranych z gminy odpadów), koszt funkcjonowania Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych (w oparciu o aktualną umowę) i koszt administracyjny systemu. Dopiero tak skalkulowaną opłatę należy pomnożyć przez liczbę pojemników. Z uwagi na wskazane powyżej istotne wady zaskarżonej uchwały, należało stwierdzić jej nieważność, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: Ppsa) w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 Ppsa. Koszty postępowania w tej sprawie stanowił uiszczony przez stronę wpis od skargi w kwocie 300 zł.