III SA/Wa 2315/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Trelka, Sędziowie sędzia WSA Maciej Kurasz (sprawozdawca), sędzia WSA Anna Wesołowska, Protokolant starszy referent Monika Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2014 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej wysokość łącznego zobowiązania pieniężnego na rok 2013 oddala skargę 1. W dniu 14 maja 2013 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. – dalej: "SKO" wpłynęło pismo K. G. – dalej: "Skarżący", "Strona" z dnia [...] maja 2013 r. zatytułowane "wezwanie". 2. SKO pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. zwróciło się do Skarżącego o sprecyzowanie jego żądania. Organ wyższego stopnia poinformował Skarżącego o możliwym wszczęciu trybów nadzwyczajnych. Zwrócił się także o sprecyzowanie jakiej decyzji dotyczy pismo Strony. 3. Skarżący wskazał, że "jest to odwołanie o stwierdzenia nieważności decyzji z 2013 r. Wójta Gminy C. ". 4. SKO pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. wyznaczyło Skarżącemu termin do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. W dniu 28 czerwca 2013 r. do organu wpłynęły kserokopie: pisma Wójta Gminy C. i zawiadomienia SKO, na których Skarżący zawarł odręczne adnotacje, z których miało wynikać, że pismo Strony dotyczy sprawy "o stwierdzenie nieważności decyzji z 2013 r. o uregulowanie własności". 5. W dniu 3 lipca 2013 r. do organu wpłynęło pismo Skarżącego z dnia [...] czerwca 2013 r. adresowane do Starosty Powiatu S. i oświadczenie z dnia [...] czerwca 2013 r. adresowane do Wójta Gminy C. przekazane do wiadomości SKO. 6. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. SKO odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] stycznia 2013 r. ustalającej Skarżącemu wysokość łącznego zobowiązania pieniężnego na rok 2013 w kwocie 245 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazało, że żądanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji dotyczy decyzji nieostatecznej, a zatem nie może być przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. 7. W piśmie z dnia 9 lipca 2013r. Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji. W uzasadnieniu podniósł, że istotą sporu jest zaniżenie w decyzjach ustalających wysokość zobowiązania podatkowego z tytułu podatku od nieruchomości powierzchni użytkowej od której ma być płacony podatek. 8. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. SKO utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołując się na treść art. 247 § 1 oraz art. 128 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012, poz. 749 ze zm.) - dalej: "ustawa Ord. pod." wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji jest możliwe w stosunku do decyzji ostatecznej, natomiast decyzja ostateczna to taka, od której nie przysługuje stronie żaden środek odwoławczy w postępowaniu podatkowym. Wskazał, że decyzjami odwoławczymi są decyzje wydane przez organ drugiej instancji oraz decyzje pierwszoinstancyjne, w stosunku do których nie wniesiono odwołania. Organ odwoławczy wskazał, że od decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] stycznia 2013 r. ustalającej Skarżącemu wysokość łącznego zobowiązania pieniężnego na 2013 r. w kwocie 245 zł Skarżący złożył odwołanie, po rozpatrzeniu którego SKO decyzją z dnia [...] maja utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Wójta Gminy C. z dnia [...] stycznia 2013 r., której dotyczy żądanie stwierdzenia nieważności, nie jest decyzją ostateczną, a zatem nie mogła być przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Decyzją ostateczną w sprawie ustalenia Skarżącemu łącznego zobowiązania pieniężnego za 2013 r. była decyzja SKO z dnia [...] maja 2013 r. Wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji nie staje się ostateczną w przypadku, gdy w wyniku wniesionego odwołania organ drugiej instancji ponownie rozpoznał i rozpatrzył merytorycznie sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją. Wówczas decyzją ostateczną rozstrzygającą sprawę podatkową będzie decyzja organu odwoławczego. 9. W skardze na powyższą decyzję Skarżący podniósł, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa i fałszowania dokumentów. W jego ocenie Gmina C. i Starostwo Powiatu S. nie uporządkowało przez 14 lat jego spraw majątkowych. Mając powyższe na uwadze wniósł o uchylenie ww. decyzji w całości i uregulowanie majątku. 10. W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o jej oddalenie podtrzymał swoje stanowisko. 11. W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2014 r. pełnomocnik Skarżącego ustanowiony z urzędu wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu pisma wskazał, że pismo Skarżącego z dnia 14 maja 2013 r. zatytułowane "wezwanie" stanowi wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Stwierdził, że pismo to powinno być potraktowane jako skarga do sądu administracyjnego na decyzję SKO z dnia [...] maja 2013 r., którą utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Stwierdził, że na skutek dowolnego uznania pisma Skarżącego za wniosek o stwierdzenie nieważności został pozbawiony prawa do rozpoznania skargi przez sąd administracyjny, czym pozbawiono go prawa do sądu administracyjnego. Ponadto z uwagi na rażące naruszenie przepisów postępowania i błędne rozumienie art. 156 k.p.a. organ nie dokonał rozważań co do istnienia podstaw nieważności. Naruszenia te miały wpływ na ostateczny wynik sprawy. Pismem z dnia 3 lutego 2014 r. Skarżący oświadczył, że domaga się aby sąd administracyjny potraktował jego skargę jako skargę o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] . 12. W odpowiedzi na powyższe pismo SKO w piśmie z dnia 7 lutego 2014 r. podtrzymało stanowisko wyrażone w decyzji wnosząc o oddalenie skargi. Jednocześnie wyjaśniło, że pismo Skarżącego, które wpłynęło do organu w dniu 14 maja 2013 r. zatytułowane "wezwanie" złożone było po wydaniu w dniu [...] maja 2013r. decyzji organu odwoławczego, ale przed jej doręczeniem w dniu 20 maja 2013 r., nie mogło być zatem potraktowane jako skarga na decyzję organu odwoławczego. Ponadto podkreślił, że Skarżący był wzywany do sprecyzowania przedmiotowego pisma. Dalej organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu podatkowym nie mają zastosowania przepisy k.p.a. ale przepisy ustawy Ord. pod. w związku z tym zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. są chybione z uwagi na to, że nie mają zastosowania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. 13. Ustanowienie przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wiąże się niewątpliwie z zasadą trwałości decyzji ostatecznej, wyrażoną w art. 128 ustawy Ord. pod. Zgodnie z powołanym przepisem ostateczne są decyzje, od których nie służy odwołanie w postępowaniu podatkowym. Uchylenie lub zmiana tych decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania mogą nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Ordynacji podatkowej oraz w ustawach podatkowych. Wskazana zasada pełni ważną funkcję w zakresie ochrony praw nabytych przez stronę, jak również urzeczywistnia potrzebę stabilizacji porządku prawnego, nadając decyzjom ostatecznym walor trwałości i domniemania prawidłowości. W konsekwencji wzruszenie takich decyzji nie jest poddane pełnej swobodzie, lecz ogranicza się do ściśle określonych przypadków. Wyłomem w powyższej zasadzie są właśnie tzw. tryby nadzwyczajne wzruszania decyzji ostatecznych. Stwierdzenie nieważności decyzji, możliwe jest jedynie w wypadku uznania, że decyzja zawiera jakąkolwiek z wad kwalifikowanych wymienionych enumeratywnie w art. 247 ustawy Ord. pod. Z omówionej regulacji wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową umożliwiającą usunięcie z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, dotkniętych najpoważniejszymi wadami, których katalog został ściśle określony przez ustawodawcę. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem, którego celem nie jest ponowne rozpoznanie sprawy podatkowej, lecz ustalenie czy decyzja ostateczna jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 247 ww. ustawy. Rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 249 § 1 - § 2 ustawy Ord. pod. organ podatkowy wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli w szczególności: żądanie zostało wniesione po upływie 5 lat od dnia doręczenia decyzji czy też sąd administracyjny oddalił skargę na tę decyzję, chyba że żądanie oparte jest na przepisie art. 247 § 1 pkt 4 ustawy Ord. pod. Powołany przepis wymienia tylko dwa powody wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Są to jednak powody przykładowe, bowiem posłużono się w nim zwrotem "w szczególności". Taki pogląd przyjęto w orzecznictwie (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I SA/Ol 354/10, LEX nr 673417), a sąd w składzie orzekającym z nim się zgadza. 14. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod kątem ustalenia, czy organ miał podstawę do zbadania zaistnienia wskazanej przez wnioskodawcę przesłanki nieważności, czy też miał prawo odmówić wszczęcia postępowania, Sąd podziela stanowisko organu podatkowego, co do obowiązku wydania w rozpoznawanej sprawie decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Stosownie bowiem do przepisu art. 247 § 1 in fine ustawy Ord. pod., stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko i wyłącznie decyzji ostatecznych ewentualnie postanowień, o których mowa w art. 219 ustawy. Tą drogę dochodzenia swych praw strona winna więc stosować dopiero wtedy, gdy zawiodą inne metody wzruszenia konkretnej decyzji. Stąd w sytuacji, gdy okoliczności faktyczne sprawy odpowiadają przesłankom umożliwiającym dochodzenie przez stronę wznowienia postępowania zakończonego sporną decyzją, brak jest podstaw do tego, aby przesłanki te wskazywać równocześnie dla uzasadnienia wniosku o stwierdzenie nieważności. Jedną z podstawowych zasad oceny poprawności decyzji administracyjnej jest zasada niekonkurencyjności. Oznacza to, iż za niedopuszczalną uznać należy taką sytuację, gdy przesłanka wznowienia postępowania mogłaby jednocześnie stanowić przesłankę uzasadniającą stwierdzenie nieważności decyzji" (wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 220/09, LEX nr 526429). 15. Warunkiem koniecznym stwierdzenia nieważności decyzji jest zakończenie postępowania decyzją ostateczną. Nie można więc stwierdzić nieważności decyzji niemającej cechy ostateczności. "Ostateczność decyzji rozstrzygającej sprawę na gruncie przepisów ustawy Ord. pod. - jako przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji - jest uzasadniona niekonkurencyjnością środków zaskarżenia i dróg weryfikacji decyzji podatkowych. Podstawowym celem postępowania nadzorczego jest zbadanie orzeczenia wydanego w postępowaniu zwykłym pod kątem zaistnienia przesłanek, wymienionych w art. 247 § 1 o.p. Można więc powiedzieć, że przedmiotem decyzji wydanej w postępowaniu nadzorczym jest inna decyzja, a nie rozstrzygnięcie sprawy podatkowej (wyrok NSA z dnia 25 listopada 2005 r., I FSK 268/05, LEX nr 187911). Dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie, w której wydano decyzję nieostateczną, prowadziłaby do «konkurencji» pomiędzy odwołaniem od decyzji a stwierdzeniem jej nieważności; byłoby to sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 127 O.p. Zakres kompetencji organu odwoławczego jest szerszy, aniżeli organu przeprowadzającego weryfikację w trybie nadzwyczajnym" (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2000 r., III SA 2619/99, PP 2001, nr 5, s. 61). Taki pogląd przyjęto również w doktrynie (por. Komentarz do art. 247 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U.97.137.926), [w:] C. Kosikowski, H. Dzwonkowski, A. Huchla, Ustawa Ordynacja podatkowa. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2003, wyd. III). 16. Z powyższych względów ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa Sąd po myśli art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił. 17. Należy ponadto zaznaczyć, że wydany w sprawie wyrok nie przesądza, czy przedmiotowa decyzja Wójta Gminy C. ustalająca wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości jest prawidłowa, czy też nie. Przedmiotowy wyrok dotyczy bowiem decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. , a główny aspekt postępowania dotyczy wyłącznie kwestii procesowej, tj. skutków objęcia wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej, a nie drugoinstancyjnej. Odnosząc się natomiast do zarzutu Skarżącego wskazanego w piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2014 r. dotyczącego uznania złożonego przez Skarżącego pisma jako wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z dnia [...] maja 2013 r., którą utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji wskazać należy, że Sąd przyjął wyjaśnienia organu, iż pismo Skarżącego, które wpłynęło do organu w dniu 14 maja 2013 r. zatytułowane "wezwanie" złożone zostało po wydaniu w dniu [...] maja 2013r. decyzji organu odwoławczego, ale przed jej doręczeniem w dniu 20 maja 2013 r. Z tych tez przyczyn Sąd przychylił się do stanowiska SKO, że wezwanie to nie mogło być zatem potraktowane jako wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczący decyzji organu odwoławczego.