III SA/Wa 2318/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący - Asesor Marta Waksmundzka –Karasińska po rozpoznaniu w dniu 21 września 2006r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. S., na pismo Marszałka Województwa [...] w W. z dnia [...] maja 2006r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie projektu postanawia - odrzucić skargę- J. S. złożyła do Marszałka Województwa [...] w W. wniosek o dofinansowanie w ramach projektu 3.4 "Mikroprzedsiębiorstwa" Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego, na podstawie ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o Narodowym Planie Rozwoju ( Dz. U. Nr 116, poz. 1206, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 17 listopada 2004r. w sprawie udzielenia pomocy na wspieranie inwestycji i doradztwa w przedsiębiorstwach ( Dz. U. Nr 267, poz. 2652). Pismem z dnia 17 maja 2006r. Marszałek Województwa [...] poinformował Skarżącą o odrzuceniu z przyczyn formalnych wskazanego wyżej wniosku Skarżącej o dofinansowanie. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Skarżąca wniosła o uchylenie "decyzji" Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2006r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, iż prowadząc działalność gospodarczą od 1 września 2004r. pod nazwą Firma [...] " G." spełnia wymóg wpisu do ewidencji działalności gospodarczej "nie wcześniej, niż 36 miesięcy przed dniem złożenia wniosku o wsparcie", tym samym spełnia warunki o których mowa w rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 17 listopada 2004r. w sprawie udzielania pomocy na wspieranie inwestycji i doradztwa w przedsiębiorstwach. W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa [...] w W. wniósł o jej oddalenie, argumentując, iż obowiązujące procedury w zakresie ubiegania się o wsparcie w ramach działania 3.4 Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego nie przewidują wydawanie decyzji administracyjnych, a proces wyboru i oceny wniosków składanych w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego nie należy do drogi postępowania administracyjnego.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zakres działania sądów administracyjnych określony został w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływanej jako u.p.p.s.a.). Obejmuje on między innymi rozpatrywanie skarg na decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt. 1-3 u.p.p.s.a.) oraz inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a). Skarżąca złożyła wniosek o dofinansowanie projektu "Stworzenie miejsc krótkotrwałego zakwaterowania poprzez budowę zaplecza hotelowego" w ramach działania 3.4. Zintegrowanego programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego, określanego dalej jako "ZPORR". Wybór projektów w ramach działań ujętych w ZPORR odbywa się zgodnie z zasadami określonymi przepisach wykonawczych wydanych na podstawie ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206), dalej: "ustawa o NPR", to jest zgodnie z Uzupełnieniem ZPORR, przyjętym rozporządzeniem Ministra Gospodarki i pracy z dnia 25 sierpnia 2004r. w sprawie przyjęcia i uzupełnienia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006.( Dz. U. Nr 200, poz. 2051 ze zm.). Ponadto zasady udzielania dofinansowania w ramach działania 3.4 ZPORR regulowane są w rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 17 listopada 2004r.w sprawie udzielania pomocy na wspieranie inwestycji i doradztwa w przedsiębiorstwach ( Dz. U. Nr 267, poz. 2652). Stosownie do § 6 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 17 listopada 2004r.w sprawie udzielania pomocy na wspieranie inwestycji i doradztwa w przedsiębiorstwach beneficjent pomocy składa do marszałka województwa właściwego ze względu na lokalizację inwestycji wniosek o udzielenie pomocy. Wniosek ten podlega ocenie formalnej jak i merytorycznej. Stosownie do § 7 wskazanego wyżej rozporządzenia, pomoc jest udzielana na podstawie umowy zawartej przez marszałka województwa z beneficjentem, sporządzonej zgodnie z wzorem określonym w załączniku nr 5 do rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 14 października 2004r.w sprawie wzorów umów o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach ZPORR 2004-2006 ( Dz. U. Nr 225, poz. 2285). Analogiczne zasady dotyczące wyboru projektów w ramach działań 3.4 ZPORR przewidziane są w rozdziale 8.2 Uzupełnienia ZPORR, określonego w rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 25 sierpnia 2004r. w sprawie przyjęcia ZPORR 2004-2006. Skarżąca stwierdziła, że jako decyzję administracyjną traktuje pismo Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2006r. odrzucającego jej wniosek o dofinansowanie projektu. Sąd poglądu tego nie podziela. Zdaniem Sądu działania podejmowane przez marszałka województwa właściwego ze względu na lokalizację inwestycji na etapie wniosków składanych przez przedsiębiorców nie mają charakteru władczego, a przekazywane przez niego informacje o tej ocenie nie są decyzjami w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, ani innymi aktami o których mowa w art. § 2 pkt 2 – 4 u.p.p.s.a.. Obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa na żadnym etapie rozpatrywania wniosków nie przewidują wydawania przez podmioty uprawnione decyzji administracyjnych, jako zewnętrznych aktów organu administracji publicznej, adresowanych do podmiotu ubiegającego o dofinansowanie. Gdyby takie właśnie były intencje prawodawcy, to przewidziano by co najmniej doręczenie tego aktu zainteresowanemu podmiotowi. Takich regulacji jednak brak. Stwierdzić co prawda należy, iż zarząd województwa, którego przewodniczącym jest marszałek województwa, na podstawie określonych prawem kompetencji realizuje władztwo administracyjne. Działa wówczas jako organ administracji publicznej, a w postępowaniu administracyjnym zajmuje pozycję organu prowadzącego postępowanie. Samorząd województwa jest jednak również podmiotem prawa cywilnego, ma osobowość prawną i jako osoba prawna działa poprzez swoje organy. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, województwo może zawierać umowy z innymi podmiotami. Wykonywanie tego uprawnienia następuje w drodze czynności prawnych jego organów. Czynności te ze względu na kolegialny charakter jego organów przyjmują formę uchwał, jednakże nie odbiera to tym czynnościom prawnym charakteru cywilnoprawnego. Zawieranie umów jest bowiem domeną prawa cywilnego. Mając powyższe wywody na uwadze, Sąd podziela poglądy wyrażane wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którymi w razie istnienia jednoznacznej normy stanowiącej o załatwieniu sprawy w drodze umowy i braku wskazania kodeksu postępowania administracyjnego, rozpoznanie wniosku o przyznanie wsparcia finansowego powinno zaliczać się do czynności poprzedzających dobrowolne zawarcie umowy lub spór o nią przed sądem powszechnym, a nie jak twierdzi strona – przed sądem administracyjnym (por. postanowienie NSA z 24 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 394/05, podobnie postanowienie NSA z dnia 8 grudnia 2003r., sygn. akt III SA 2835/03). Ukoronowaniem tego kierunku w orzecznictwie jest uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 29 marca 2006r. sygn. akt II GPS 1/06 , w której NSA uznał, iż udzielenie pożyczki prowadzącemu zakład pracy chronionej następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej, a wnioskodawca nie jest pozbawiony skutecznej ochrony przed sądem powszechnym z uwzględnieniem gwarancji wynikających z art. 45 ust. 1 i art. 77 Konstytucji RP. Powołane wyżej poglądy pozostają w pełni aktualne na gruncie rozpoznawanej sprawy. Z treści art.26 ust. 5 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju, w którym przewidziano zastrzeżenie, nie odnoszące się jednak do rozpoznawanej sprawy, jak również z dyspozycji § 7 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki i pracy z dnia 17 listopada 2004r. wynika, że podstawą udzielenia pomocy w ramach ZPORR 22004-2006 jest umowa zawarta przez marszałka województwa z beneficjentem. Taka forma działania wynika również z podrozdziału 8.4.3. Uzupełnienia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego, określonego w powołanym wyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki i pracy z dnia 1 lipca 2004r. Skoro zatem ustawodawca wyraźnie przewidział obowiązek zawarcia umowy cywilnoprawnej, w której określone będą warunki dofinansowania, to roszczenie o udzielenie wsparcia finansowego w ramach ZPORR – w przypadku odmowy jego udzielenia - będzie podlegało ochronie w postępowaniu cywilnym, a nie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jedną z podstaw systemu prawnego obowiązującego w Polsce jest założenie, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Dopuszczalność powództw o ustalenie prawa lub stosunku prawnego, o którym mowa wyżej, została wyraźnie rozstrzygnięta w art. 189 kpc, zgodnie z którym powód może żądać ustalenia przez sąd istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa, gdy ma w tym interes prawny. Jest to przepis dopuszczający ustalanie w postępowaniu procesowym istnienia lub nieistnienia prawa lub stosunku prawnego. Celem postępowania wszczętego na podstawie art. 189 kpc może być zarówno ustalenie pozytywne, jak i negatywne. Przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym będzie jedynie ustalenie istnienia obowiązku zawarcia umowy w wyniku wniosku strony o udzielenie finansowego wsparcia inwestycji przez marszałka województwa właściwego ze względu na lokalizację inwestycji. Decydujący dla korzystania z formy powództwa o ustalenie prawa lub stosunku prawnego jest wyłącznie interes prawny powoda (por. uchwała SN z 30 grudnia 1968 r., III CZP 103/68, OSNCP 1969, nr 5, poz. 85). Interes prawny powoda w wytoczeniu powództwa na podstawie art. 189 kpc jest kryterium zasadności wyboru tej formy ochrony praw. Gwarancją prawa strony do sądu, także w tej sprawie, jest regulacja zawarta w art. 1991 kpc, zgodnie z którą Sąd nie może odrzucić pozwu z tego powodu, że do rozpoznania sprawy właściwy jest organ administracji publicznej lub sąd administracyjny, jeżeli organ administracji publicznej lub sąd administracyjny uznały się w tej sprawie za niewłaściwe. Przepis o tożsamej treści został zawarty w u.p.p.s.a. (art. 58 § 4) i zabezpiecza dostęp strony do sądu w wypadku odrzucenia pozwu przed sąd powszechny. Skoro zatem sprawa, której dotyczy złożona do Sądu skarga nie podlegała załatwieniu w formie decyzji administracyjnej i decyzja nie została wydana, a wskazane przez Skarżącą pismo nie stanowiło aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 - 4 u.p.p.s.a., skarge należało uznać za niedopuszczalną. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.